Healthier Firms for a Stronger Recovery: Policies to Support Business and Jobs in Latin America and the Caribbean

Executive summary

This report—the product of a joint working group convened by the Center for Global Development and the Inter-American Development Bank—focuses on firms and labor markets in Latin America and the Caribbean during the COVID-19 crisis and the highly uncertain recovery phase now underway. The ongoing Russian war in Ukraine, volatility in international financial markets, and fears of global stagflation (low growth and high inflation) combine with the impacts of the pandemic to make the economic environment particularly challenging.

Through a balance sheet analysis, the report describes how larger firms have navigated the crisis by cutting back on vari­able costs and investment. It also focuses on small and medi­um-size enterprises (SMEs), which appear to have suffered more in terms of closures and restrictions on credit access. The impacts on labor markets were unprecedented, with steep falls in employment and participation rates.

A key question is whether the reallocation of resources, favor­ing firms in sectors that were hit less hard and able to take advantage of digital technologies, will persist. Key dangers are that informality is higher than ever, that productive resources remain trapped in small and less productive or ultimately unviable enterprises, and that firms are not rebuilding their capital stocks quickly.

Drawing on an analysis of firms and labor markets, the report provides a set of recommendations for policymakers in the region and suggestions for international financial institutions to assist productive firms to invest, support the growth of new firms, and enhance labor market performance.

Understanding firm mortality during the pandemic

Official data on firm closures and filings for insolvency reveal that business bankruptcies have been below the levels that were expected at the beginning of the pandemic. The ratio of firm failures in the formal sector in 2020-21 was similar to or even lower than prior years. In some countries, there was even greater net firm creation (net of mortality). Likewise, insol­vency filings declined during the pandemic in some countries. These data appear to be at odds with surveys that indicate severe damage from the pandemic to businesses in the region. This surprising result can be explained by a number of factors:

• Government support programs, including government assistance to households together with credit guaran­tees and deferrals of loan repayments, helped firms, especially SMEs, to stay afloat during the worst of the pandemic. Although some of these programs have ended, others remain in place or have been replaced with new programs. Still, there remains uncertainty as to whether the support programs have only postponed rather than eliminated firm closures.
• Formal bankruptcy procedures, while improved, are cum­bersome and costly, and firms may have avoided their use, seeking less formal procedures instead.
• Lack of sufficient, high-quality data may have resulted in an underreporting of firm closures. Informality is preva­lent but in general the available data only include formal firms. Mexico is an exception where the data include all firms and reveal much greater closures.

There is also evidence that the number of smaller firms in the region has been growing relative to larger firms. This is worrisome as productivity in the region has been stagnant and the combination of many smaller firms and high informality may lower productivity still further.

How are firms emerging from the pandemic?

The revenues of listed (normally larger) firms fell by about 20 percent at the peak of the pandemic.

Still, by the end of 2021, revenues had fully recovered in some sectors (mining; oil and gas extraction; agriculture, forestry, and fishing; and high­er-capital-intensity manufacturing). In contrast, revenues remained significantly below pre-pandemic levels in several other sectors (professional services; business services; retail trade; transportation excluding air transport; air transport; health, legal, education, and social services; communications; construction; wholesale trade; hotels and restaurants; amuse­ment and museums; and other sectors) .

As might be expected, the profits of firms in the recovered sectors returned to positive territory by the end of 2021, while profits in the damaged sectors were still around 20 percent lower than before the pandemic. The analysis uncovers sig­nificant scarring in firms left by the pandemic.

First, investment in the region fell sharply, rebounding only recently, mostly in the recovered sectors. In both the recov­ered and damaged sectors, a significant amount of cumulative investment was sacrificed, as reflected in the decline in fixed assets, which have remained depressed. As fixed assets are normally considered firms’ productive assets, this decline will likely restrict output going forward.

Second, costs fell across sectors and remain depressed in the damaged group, likely reflecting lower labor costs and the adverse impact on the demand for formal workers.

Third, while debt rose during the pandemic, the proceeds were used to build higher cash reserves rather than to finance real investment. Those cash reserves have since been depleted, likely to pay down debt, which has now fallen back to pre-pan­demic levels.

How can firms finance investment going forward and bring the capital stock back to at least pre-pandemic levels? Given the current volatile international capital markets, increasing global interest rates, and concerns about a global recession, it is unlikely that firm revenues will continue to rise well above pre-pandemic levels or that firms will be in a strong position to raise more debt or attract more direct investment in the form of equity. Failing a robust policy response, it may take considerable time to replace the capital stock lost as a result of the crisis, limiting growth prospects in the region.

Labor market performance

Labor markets were deeply impacted by the pandemic with steep falls in employment and in participation rates. Unlike previous recessions, informal employment fell by more than formal employment. During the recovery, employment came back more slowly than economic activity. While employment across the region has now returned to close to pre-pandemic levels, it remains below pre-pandemic trends and there is considerable variation across countries and sectors. Informal employment returned more strongly than jobs in the formal sector, and informality is now higher than before the crisis. Female employment lagged as did female participation rates, which remain lower than before the pandemic.

The pandemic exacerbated structural challenges facing labor markets in the region. High informality lowers productivity, reduces the incentives to acquire skills, and shrinks the tax base. Lower female employment heightens inequality and lowers the potential output of the region.

In addition, the pandemic appears to have accelerated the trend towards digitalization and yet the region may not be able to take full advantage of this trend owing to inadequate digital infrastructure and a shortage of workers with the right skills.

Recommendations

To help countries in the region overcome these challenges, the report provides a set of recommendations to support firms and enhance labor market performance:

Create new programs to support firms

Countries should consider creating a public-private institu­tion with a limited time mandate and a professional staff hired largely from the private sector to support firms with strong growth potential. The institution—which could take various forms, such as a fiduciary fund—would evaluate and develop techniques for identifying firms with good business prospects and provide support through a range of instruments including equity injections. The governance structure of the institution should ensure that it would be independent from political influence in lending decisions. IDB Invest and/or the IFC could advise on the institutional design and provide resources as appropriate. The institution would have its own resources and provide expertise to strengthen corporate governance. The capital injections could lead to an initial public offering on the country’s stock exchange, widening the capital base of the firm and providing funds for the public-private institution to exit. In some cases, capital injections could be used to facilitate consolidation in affected sectors. The institution should aim to be profitable and, apart from initial financing, not require fiscal support. It would be critical to hire a high-quality team and ensure that the institution worked professionally and independently.

Boost the entry of high-quality firms with high growth potential

Countries should consider supporting improved access to venture capital through international networks or the devel­opment of a local market.

Reform firm reorganization and bankruptcy procedures

Countries should consider reforms to improve formal insol­vency codes, following five broad principles: flexibility, trans­parency, debtor-in-possession financing, human capital expertise, and procedural efficiency.

Create a new insolvency forum

Regional integration and more frequent cross-border issues within insolvency procedures, coupled with the lack of national expertise particularly in smaller countries, call for the creation of a new forum to provide technical support to enhance national firm resolution processes. The forum would assist national authorities to develop robust, reliable, and more standardized firm insolvency procedures across the region while at the same time allowing national rules to have greater flexibility. The forum would seek to avoid or reduce conflicts, ring-fencing of assets, and other inefficiencies.

Strengthen investment protection

Many existing investment protection systems provide mecha­nisms to facilitate consultations between countries and inves­tors to advance common aims and avoid disputes, striking a balance between immediate concerns in the context of a crisis such as the pandemic and the longer-term goal of attracting stable and productive foreign investment. When available, these systems should be used. Where such systems are absent, countries should develop new mechanisms to facilitate sub­stantive and transparent consultations.

Promote digitalization and technology adoption

To prevent the region from falling farther behind in the adoption of digital technologies, countries should develop an explicit digitalization strategy. The strategy could include investment in digital infrastructure, incentives for firms to digitalize, and robust systems for digital identities, cyber­security, and data protection. In addition, training schemes to boost the skills needed to support the digital transforma­tion should be developed; such training could be subsidized through vouchers or tax incentives.

Improve short-cycle programs for technical training

Short-cycle programs for technical training can play a partic­ularly useful role in the current context but existing programs fall short of meeting this potential. Countries could improve short-cycle programs by developing better information sys­tems, enhancing oversight and monitoring, creating flexi­ble pathways between these programs and more traditional degree or certification programs, and providing scholarships to students from poorer households.

Adopt more general labor market reforms

Countries should consider more general labor market reforms, including a concerted effort to reduce informality. Reducing hiring costs for formal jobs by financing social security and health benefits from more general taxation and reducing labor taxes would decrease the incentives for informality. Well-designed savings or insurance schemes could support workers through periods of unemployment and rather than protecting jobs, protecting mobility would enhance efficiency. Policies to support female employment should also be considered, such as boosting the provision of preschool education and care for seniors and the ill. Reforms should be tailored to country circumstances and international financial institutions are well-qualified to provide advice on the relevant specific labor market interventions.

Resumen ejecutivo

Este informe, resultado del esfuerzo conjunto de un grupo de trabajo organizado por del Center for Global Development (Centro para el Desarrollo Global) y el Banco Interamericano de Desarrollo, se centra en las empresas y los mercados laborales de América Latina y el Caribe durante el periodo de crisis provocado por el COVID-19 y la fase de recuperación actual que transcurre con gran incertidumbre. Factores como la invasión de Rusia a Ucrania, la volatilidad de los mercados financieros internacionales y el temor de que se produzca una estanflación global (escaso crecimiento con inflación alta) se suman a los impactos de la pandemia y hacen el entorno económico actual especialmente difícil y complejo.

Mediante un análisis de los balances de las empresas de mayor tamaño, en el informe se describe la manera en que estas han navegado la crisis, recortando costos variables e inversiones. También se tratan las pyme, que parecen haber sufrido en mayor medida, sobre todo en términos de cierres y restricciones de acceso a crédito. La pandemia también ha tenido impactos sin precedentes en los mercados laborales, produciendo fuertes caídas del empleo y de las tasas de participación.

Cabe preguntarse si persistirá la reasignación de recursos que ha favorecido a las empresas de los sectores menos afectados y en condiciones de aprovechar las tecnologías digitales. Las principales amenazas son los niveles récord de informalidad, la existencia de recursos productivos atascados en empresas pequeñas y menos productivas, e incluso inviables, y el rezago que se registra en la recomposición del stock de capital de las firmas.

Basándose en el análisis de las empresas y de los mercados laborales, este documento propone una serie de recomendaciones para los responsables de la formulación de políticas en la región, y se hacen sugerencias para que las instituciones financieras internacionales puedan ayudar a las empresas productivas a invertir, apoyar el crecimiento de compañías nuevas y mejorar el desempeño de los mercados laborales.

Una explicación sobre la mortalidad de empresas durante la pandemia

Los datos oficiales sobre cierres de empresas y declaraciones formales de insolvencia revelan que, durante la pandemia, las quiebras empresariales estuvieron por debajo de los niveles esperados al comienzo de la crisis. En 2021-2022, la proporción de quiebras de empresas en el sector formal fue igual a la de los años anteriores o incluso menor. Es más, en algunos países aumentó la creación neta de empresas (entradas netas de cierres), mientras que en otros las declaraciones formales de insolvencia se redujeron. Estos datos parecen contradecir los de las encuestas que indican que la pandemia infligió graves daños a las empresas de la región. Los factores que explican este resultado sorprendente son varios:

• Los programas gubernamentales de ayuda, entre ellos los de asistencia a los hogares, así como las garantías de crédito y las prórrogas del pago de préstamos, ayudaron a las empresas --en especial a las pyme-- a mantenerse a flote durante los peores momentos de la pandemia. Aunque algunos de estos programas han concluido, otros siguen vigentes o han sido reemplazados por otras iniciativas. De todas formas, persiste la incertidumbre sobre si los programas de ayuda simplemente han pospuesto los cierres de empresas en lugar de evitarlos del todo.
• Los procedimientos formales de quiebra, que, si bien han mejorado, siguen siendo complicados y costosos. Por ello, es posible que las empresas hayan optado por evitarlos y recurrido en su lugar a procedimientos menos formales.
• La carencia de datos de buena calidad suficientes puede ocasionar un registro del número total de cierres inferior al valor verdadero. La informalidad está muy extendida y los datos disponibles incluyen por lo general solo a las empresas formales, pero México es una excepción: sus datos abarcan a todas las empresas y revelan una cantidad de cierres mucho mayor.

La evidencia también muestra que el número de empresas más pequeñas en la región ha venido creciendo más que el número de empresas más grandes. Esto también es motivo de preocupación, dado que la productividad en empresas de menor tamaño se encuentra estancada y que la mezcla entre la existencia de numerosas empresas de tamaño reducido y los altos niveles de informalidad puede reducir aún más la productividad.

¿En qué estado han salido las empresas de la pandemia?

Los ingresos de las compañías que cotizan en bolsa –por lo general las empresas de mayor tamaño-- se redujeron en alrededor de un 20% durante la primera ola de la pandemia.^[1] Aun así, a finales de 2021 los ingresos se habían recuperado del todo en algunos sectores como minería; extracción de petróleo y gas; agricultura, silvicultura y pesca, y en la industria manufacturera intensiva en capital. En cambio, los ingresos en otros renglones como servicios profesionales; servicios empresariales; comercio minorista; transporte aéreo; otros medios de transporte; servicios sanitarios, jurídicos, educativos y sociales; comunicaciones; construcción; comercio mayorista; hoteles y restaurantes, entretenimiento y museos, entre otros, estuvieron muy por debajo de sus niveles previos a la pandemia.

Como era de esperar, a finales de 2021 los ingresos de las empresas en los sectores recuperados ya arrojaban resultados positivos, mientras que las de los sectores más perjudicados seguían alrededor de un 20% por debajo de su nivel anterior a la pandemia. Este análisis revela las significativas cicatrices que la crisis sanitaria ha dejado en las empresas.

En primer lugar, la inversión en la región se redujo abruptamente y sólo empezó a mejorar hace poco, principalmente en los sectores recuperados. Tanto en los sectores recuperados como en los perjudicados se sacrificó una cantidad considerable de inversión acumulada, como lo refleja la disminución de activos fijos, que siguen deprimidos. Dado que por lo general se considera que estos son los activos productivos de las empresas, es probable que esa reducción limite la producción a futuro.

En segundo lugar, los costos disminuyeron en todos los sectores y siguen bajos en el grupo de los más perjudicados, lo cual probablemente refleja la disminución de los costos laborales y un impacto negativo en la demanda de trabajadores formales.^[2]

En tercer lugar, aunque el endeudamiento aumentó durante la pandemia, los recursos obtenidos se destinaron a la acumulación de mayores reservas de efectivo y no a financiar inversión real. Desde entonces y debido probablemente al pago de deudas, esas reservas de efectivo se han agotado y el de endeudamiento ha regresado a los niveles prepandemia.

¿Cómo pueden las empresas financiar la inversión de ahora en adelante para que su stock de capital vuelva por lo menos a los niveles anteriores a la crisis del COVID-19? Teniendo en cuenta la volatilidad actual de los mercados internacionales de capital, el aumento de las tasas de interés globales y la preocupación por la posibilidad de que se produzca una recesión mundial, es poco probable que los ingresos de las empresas sigan aumentando muy por encima de los niveles anteriores a la pandemia y que estén en condiciones de endeudarse más o de atraer inversión directa de capital. Sin políticas robustas, es posible que tome mucho tiempo reemplazar el stock de capital que se perdió como consecuencia de la crisis sanitaria, lo cual limita las perspectivas de crecimiento de la región.

Desempeño de los mercados laborales

La pandemia tuvo un impacto profundo en los mercados laborales, en la medida en que produjo fuertes caídas tanto del empleo como de las tasas de participación. A diferencia de recesiones anteriores, el empleo informal cayó más que el formal. Durante la recuperación, el empleo se ha recuperado más lentamente que la actividad económica. Si bien éste ha vuelto a niveles cercanos a los de antes de la pandemia en toda la región, sigue rezagado con respecto a las tendencias previas al COVID-19; y la diferencia que se registra entre países y entre sectores es considerable. El empleo informal se recuperó con más fuerza que el empleo formal; y la informalidad es ahora mayor que antes de la crisis. El empleo entre las mujeres se recupera más lentamente y lo mismo sucede con sus tasas de participación, que siguen siendo más bajas que antes de la pandemia.

La crisis sanitaria exacerbó los problemas estructurales de los mercados laborales de la región. Una informalidad elevada reduce la productividad y los incentivos para formarse profesionalmente, además de que limita la base tributaria. Una tasa de empleo más baja entre las mujeres incrementa la desigualdad y disminuye la producción potencial en la región.

Asimismo, la pandemia parece haber acelerado la tendencia hacia la digitalización, si bien es posible que América Latina y el Caribe no esté en condiciones de aprovechar plenamente esa tendencia, dado que carece de una infraestructura digital adecuada y de un número suficiente de trabajadores con las habilidades necesarias.

Recomendaciones

Con el fin de que los países de la región logren superar estos desafíos, el informe presenta una serie de recomendaciones dirigidas a apoyar a las empresas y a mejorar el desempeño de los mercados laborales.

Crear programas nuevos de apoyo a las empresas

Para apoyar a las empresas que tienen un potencial sólido y capacidad de crecimiento, los países pueden considerar la posibilidad de crear una nueva institución público-privada con un mandato restringido en el tiempo y con un personal profesional contratado principalmente del sector privado. Esa institución --que podría adoptar formas diversas, entre ellas la de un fondo fiduciario-- evaluaría y desarrollaría técnicas para identificar empresas con buenas perspectivas a las que ayudaría con una serie de instrumentos, incluyendo inyecciones de capital. La estructura de gobernanza de esa institución deberá garantizar su independencia y capacidad de evitar injerencias políticas en las decisiones sobre préstamos. BID Invest o la IFC podrían prestar asesoramiento en materia de diseño y suministrar fondos, según se requiera. Esa institución tendría sus propios recursos y aportaría conocimientos específicos para mejorar la gobernanza corporativa. Las inyecciones de capital podrían acabar generando una oferta pública inicial en el mercado de valores del país, con el propósito de ampliar la base de capital de la compañía y aportar los recursos necesarios para que se pueda prescindir de la institución. En algunos casos, las inyecciones de capital podrían emplearse para facilitar la consolidación en los sectores afectados. La institución deberá ser rentable y no requerir apoyo fiscal más allá de su financiación inicial. La contratación de un equipo de calidad será un elemento clave para garantizar que la institución trabaje de manera profesional e independiente.

Impulsar la entrada de empresas de alta calidad con un potencial de crecimiento significativo

Los países podrían considerar la posibilidad de apoyar una mejora del acceso a capital de riesgo a través de redes internacionales o mediante el desarrollo de un mercado local.

Introducir reformas a los procedimientos de reorganización y quiebra de empresas

Los países podrían considerar la posibilidad de hacer reformas para mejorar los códigos de insolvencia formales, aplicando cinco principios generales: flexibilidad, transparencia, financiación DIP (deudor en posesión), conocimientos específicos sobre capital humano, y procedimientos eficientes.

Crear un nuevo foro sobre insolvencia

La integración regional y el número cada vez mayor de procedimientos de insolvencia que involucran asuntos transfronterizos, junto con la falta de conocimientos especializados a nivel nacional (particularmente en los países pequeños), hacen necesario crear un nuevo foro que preste apoyo técnico para mejorar los procesos nacionales de rescate de empresas. El foro ayudaría a las autoridades nacionales a desarrollar procedimientos de insolvencia robustos, fiables y más estandarizados para las empresas de toda la región, al tiempo que se flexibiliza la reglamentación nacional pertinente. El foro buscaría evitar o minimizar conflictos, el congelamiento de activos y otras ineficiencias.

Fortalecer la protección a la inversión

Existen numerosos sistemas vigentes de protección a la inversión que ofrecen mecanismos para facilitar las consultas entre países e inversores, con el fin de alcanzar objetivos comunes y evitar disputas. Asimismo, se busca lograr con ellos un equilibrio entre las preocupaciones inmediatas en el contexto de una crisis como la ocasionada por la pandemia, y el objetivo de más largo plazo de atraer una inversión extranjera estable y productiva. Allí donde ya existan estos sistemas, deberán utilizarse. En su ausencia, los países podrían desarrollar mecanismos nuevos para facilitar consultas relevantes y transparentes.

Promover la digitalización y la adopción de nuevas tecnologías

En aras de evitar que la región se rezague aún más en materia de adopción de tecnologías digitales, los países podrían desarrollar una estrategia de digitalización explícita que incluya inversiones en infraestructura digital, incentivos para que las empresas se digitalicen y sistemas sólidos de identidad digital, ciberseguridad y protección de datos. Igualmente se recomienda desarrollar planes de capacitación para mejorar las habilidades necesarias para impulsar la transformación digital (esa capacitación podría subsidiarse mediante bonos o cupones o con incentivos fiscales).

Mejorar los programas de capacitación técnica de ciclo corto

Los programas de capacitación técnica de ciclo corto pueden cumplir una función especialmente útil en el contexto actual; sin embargo, los programas que existen en este momento no cumplen los requisitos necesarios. Se sugiere que los países mejoren los programas de ciclo corto mediante el desarrollo de sistemas de información, así como de mecanismos de seguimiento y supervisión; creen conexiones flexibles entre estas iniciativas y los programas de titulación o certificación más tradicionales; y ofrezcan becas a estudiantes de hogares menos favorecidos.

Adoptar reformas más generales para los mercados laborales

Los países podrían estudiar la posibilidad de hacer reformas más generales de los mercados laborales que incluyan un esfuerzo coordinado dirigido a reducir la informalidad. Rebajar los costos de contratación en el sector formal financiando las prestaciones de salud y de la seguridad social con impuestos más generales, y reducir los impuestos al trabajo, harían que disminuyan los incentivos que favorecen la contratación informal. Sería recomendable adoptar planes de ahorro o de aseguramiento bien diseñados para ayudar a los trabajadores durante los periodos de desempleo para que, en lugar de proteger los puestos de trabajo, se proteja la movilidad y así se mejore la eficiencia. Cabría estudiar la posibilidad de implementar también políticas de apoyo al empleo de las mujeres, como por ejemplo la prestación de servicios de educación temprana y de cuidado de adultos mayores y personas enfermas. Las reformas deben ser diseñadas según las circunstancias de cada país. Las instituciones financieras internacionales están ampliamente capacitadas para brindar asesoramiento sobre las intervenciones específicas en los mercados laborales pertinentes en cada caso.

^[1] Aquí el término ingresos hace referencia a los ingresos reales de la empresa en la mediana en la moneda local.

^[2] Nota de la editora: Por cuestiones estrictamente de estilo, en este documento se usa el género masculino no marcado inclusivo, independientemente del sexo de las personas.