Uncertainty in the global economy is increasing. Capital flows to emerging and developing economies have slowed down significantly over the past six years and international reserves in several countries are declining. The growth in global trade has also been significantly smaller than expected in 2016, falling below the growth of GDP for the first time in fifteen years. Growing geopolitical tensions and increasing friction in countries’ domestic politics are introducing additional risks.
Many emerging economies could benefit from insurance against this backdrop of volatility. Fortunately, cheap and no-strings-attached liquidity insurance exists, in the form of the IMF’s Flexible Credit Line (FCL) for countries with very strong policy fundamentals; for countries with somewhat weaker, but still sound fundamentals, the Precautionary and Liquidity Line (PLL) offers a similarly good deal. But these precautionary instruments remain underutilized. We have some suggestions on how the IMF could fix this.
What do the Flexible Credit Line and Precautionary and Liquidity Line offer?
The Flexible Credit Line offers countries with “very strong” economic and policy fundamentals access to unlimited liquidity support if and when they want it (the actual size of the credit line is determined on a case-by-case basis). The less demanding Precautionary and Liquidity Line (PLL) can provide countries access up to 500% of their IMF quota over two years, with some conditions following approval. Introduced as part of the IMF’s reforms to its lending facilities in the wake of the global financial crisis, the credit lines found some takers early on: Colombia, Mexico, and Poland applied and gained access within months’ of the FCL’s introduction, while Morocco applied within a year of the establishment of the PLL. As Table 1 shows, the 3+1 initial users have continued to renew their credit lines with the IMF since then and have secured the right to quick access to large additional sources of liquidity.
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What other emerging economies appear to qualify for the IMF’s precautionary credit lines?
Uptake by countries of the FCL and the PLL has stalled, with no new countries gaining access beyond the original 3+1. Could the IMF’s ex-ante qualification criteria be too stringent? In our recent CGD Working Paper, we show that the lack of expansion is certainly not for the lack of qualified member states. We created an eligibility index using three indicators of institutional quality and eight indicators of economic performance. Using our index, we find—perhaps surprisingly—that there are as many as 23 additional countries likely to be eligible for the FCL or the PLL (Table 2). Our methodology and possible alternative lists of likely qualifiers are displayed in more detail in our Working Paper.
Table 2. List of potential FCL and PLL eligible member states
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Boosting the uptake of the IMF’s liquidity insurance
Given the increased unpredictability of movements in the global economy and declining reserves in emerging markets, there has never been a more opportune moment for countries to apply. In our Working Paper, we show that when compared to similar crisis management and prevention tools, such as foreign currency reserves or multilateral and bilateral swap agreements, the FCL and PLL fare better on close to all criteria—level of access, reliability of access, pricing—than other options. The experience of the current qualifiers also points to favorable market reactions and positive economic impact following a country’s approval for either of the two credit lines.
Providing extended opportunities for liquidity insurance to its members is clearly in the IMF’s own interest, as the warden of global financial stability in an increasingly volatile global environment. A greater number of emerging economies with access to precautionary lending would make the system more stable, particularly if even a limited increase in countries with access created positive spillovers for non-access countries. To address potential applicants’ concerns about IMF’s precautionary facilities that may hamper demand, and to address any uncertainty member states might have about the willingness—at the level of IMF staff and in the Board—to expand access to these new “insurance” instruments, we offer three practical recommendations for the IMF in a CGD Brief:
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Improve the transparency and predictability of the qualification assessment. To address concerns regarding country eligibility for the two credit lines, the IMF could clarify which of the nine (FCL) or five (PLL) policy areas it assigns the greatest weights to and/or define a smaller subset of relevant indicators. Clarifying the institutional requirements for qualification would be particularly beneficial, given the difficulties in finding objective, accurate, comparable indicators of institutional quality. Currently, the only two indicators listed by the IMF in connection with the assessment of the strength of a country’s institutional policy framework are “policy cyclicality” and “effective response to shocks," and these are described as “complements” to the assessment, rather than as core components.
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Consider making qualification for precautionary finance the ‘default.’ In a more radical move, as proposed by Ugo Panizza and also recommended in a report of the CLAAF group of former finance and central bank officials from Latin America, the IMF could make qualification the default when it comes to precautionary credit. Loss of eligibility due to insufficient policy or economic fundamentals could be shared privately by management with member states every six months or with some other Board-agreed periodicity. If all members were in principle pre-approved, the uncertainty over the outcome of an application and over the IMF’s willingness to lend as well as any political stigma associated with the current application process could be eliminated.
- Strengthen and disseminate more broadly existing analysis on positive economic impacts and devote more time and resources to research on public perceptions towards the Fund. Many countries view asking for IMF assistance in any form as an economic and political liability, despite the extensive reforms in the Fund in governance and interactions with borrowing members over the last 10 years. While there is no quick fix to eliminate any lingering political or economic stigma, more information in the public domain about the new credit lines, including their lack of any negative market repercussion for currently participating countries, would be a useful step. More analysis regarding the (potential) positive effects associated with access to the FCL or PLL could contribute to reducing the number of unknowns and make the ‘risk’ of a request for a precautionary arrangement clearer. More in-depth (informal) conversations about the perceived political stigma between policymakers and the IMF staff—particularly in the Asia region, given the fraught history of the Fund’s engagement there—could help reduce policymakers’ wariness regarding the use of the precautionary credit lines. A new, broader survey of public perceptions towards the IMF could also be useful in understanding any continuing basis for the stigma problem and in formulating strategies to address the problem where needed.
La incertidumbre en la economía mundial está aumentando. Los flujos de capitales hacia las economías emergentes y en desarrollo se han desacelerado significativamente en los últimos seis años y las reservas internacionales en varios países están disminuyendo. El crecimiento del comercio mundial también ha sido significativamente menor de lo esperado en el 2016, cayendo por debajo del crecimiento del PIB por primera vez en quince años. Las tensiones geopolíticas y fricciones crecientes en la política interna de los países están generando riesgos adicionales.
Varias economías emergentes podrían beneficiarse de un seguro contra esta ola de volatilidad. Afortunadamente, existe un seguro de liquidez barato y sin restricciones: la Línea de Crédito Flexible (FCL) del FMI para países con fundamentos políticos muy sólidos. Para los países con fundamentos un tanto más débiles, pero aún sólidos, la Línea Precautoria y de la Liquidez (PLL) es una opción casi igual de buena. Pero estos instrumentos precautorios siguen siendo subutilizados. Tenemos algunas sugerencias sobre cómo el FMI podría corregir esto.
¿Qué ofrecen la Línea de Crédito Flexible y la Línea Precautoria y de Liquidez?
La Línea de Crédito Flexible ofrece a los países con fundamentos económicos y políticos "bastante sólidos" acceso a un apoyo de liquidez ilimitado si y cuando lo desean (el tamaño real de la línea de crédito se determina caso por caso). La Línea Precautoria y de Liquidez (PLL), la cual es menos exigente, puede proporcionar a los países hasta 500% de su cuota con el FMI durante un lapso de dos años con ciertas condiciones después de su aprobación. Estas líneas de crédito fueron introducidas como parte de las reformas del FMI a sus facilidades de crédito como resultado de la crisis financiera mundial, y estas fueron tomadas por algunos países desde el principio: Colombia, México y Polonia postularon y obtuvieron acceso unos meses después de la introducción de la FCL, mientras que Marruecos postuló un año después del establecimiento de la PLL. Como se muestra en el cuadro 1, los 3+1 primeros usuarios han seguido renovando sus líneas de crédito con el FMI desde entonces y han obtenido acceso rápido a fuentes adicionales grandes de liquidez.
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¿Qué otras economías emergentes calificarían para las líneas de crédito precautorio del FMI?
El uso creciente por parte de los países de la FCL y la PLL se ha estancado, sin que nuevos países accedan más allá de los 3 + 1 originales. ¿Podría ser el criterio de calificación ex-ante del FMI demasiado estricto? En nuestro reciente Documento de trabajo de CGD, mostramos que la falta de expansión no se debe a la falta de estados miembros calificados. Creamos un índice de elegibilidad utilizando tres indicadores de calidad institucional y ocho indicadores de desempeño económico. Utilizando nuestro índice, encontramos -quizás sorprendentemente- que hay tantos como 23 países adicionales probablemente elegibles para la FCL o la PLL (Tabla 2). Nuestra metodología y posibles listas alternativas de países calificables se muestran con mayor detalle en nuestro Documento de trabajo.
Table 2. List of potential FCL and PLL eligible member states
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Impulsando la adopción del seguro de liquidez del FMI
Dada la mayor incertidumbre de las tendencias en la economía mundial y la menor cantidad de reservas en los mercados emergentes, nunca ha habido un momento más oportuno para que los países postulen. En nuestro Documento de trabajo, mostramos que, en comparación con herramientas similares de gestión y prevención de crisis, tales como las reservas de divisas o los swaps multilaterales y bilaterales, la FCL y la PLL son mejores en casi todos los criterios--nivel de acceso, confiabilidad del acceso, pricing--que otras opciones. La experiencia de los calificadores actuales apunta también a reacciones favorables del mercado y a un impacto económico positivo tras la aprobación de un país para cualquiera de las dos líneas de crédito.
Proporcionar oportunidades extendidas para el seguro de liquidez a sus miembros es claramente parte del interés del FMI, en su rol como guardián de la estabilidad financiera global en un entorno mundial cada vez más volátil. Un gran número de economías emergentes con acceso a créditos cautelares haría al sistema más estable, particularmente si incluso un aumento limitado en los países con acceso generó efectos spillover para los países sin acceso. Para abordar las inquietudes de los potenciales solicitantes acerca de los mecanismos de precaución del FMI, los cuales podrían obstaculizar su demanda, y para abordar cualquier incertidumbre que los Estados miembros puedan tener sobre la disposición--a nivel del personal del FMI y de la Junta--para ampliar el acceso a estos nuevos instrumentos de "seguro”, ofrecemos tres recomendaciones prácticas para el FMI en un CGD Brief:
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Mejorar la transparencia y predictibilidad de la evaluación de calificación. Para abordar las preocupaciones sobre la elegibilidad de los países para las dos líneas de crédito, el FMI podría aclarar cuál de las nueve (FCL) o cinco (PLL) áreas de política que asigna los mayores pesos y/o definir un subconjunto más pequeño de indicadores pertinentes. Clarificar los requisitos institucionales para la calificación sería particularmente beneficioso, dadas las dificultades para encontrar indicadores objetivos, precisos y comparables de calidad institucional. En la actualidad, los dos únicos indicadores enumerados por el FMI en relación a la evaluación de la solidez del marco de política institucional de un país son la "ciclicidad de las políticas" y la "respuesta eficaz a shocks", los cuales se describen como "complementos" de la evaluación, en lugar de como componentes básicos.
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Considerar que la calificación para un financiamiento precautorio sea el ‘default’. En una medida más radical, tal como propuso Ugo Panizza, y como se recomendó en un informe del grupo CLAAF de ex funcionarios de finanzas y de bancos centrales de América Latina, el FMI podría hacer que la calificación el ’default’ en términos del crédito precautorio. La pérdida de elegibilidad debido a una política o fundamentos económicos insuficientes podría ser compartida en privado por la administración con los estados miembros cada seis meses o con alguna otra periodicidad acordada por la Junta. Si todos los miembros fuesen previamente aprobados en principio, se podría eliminar la incertidumbre sobre el resultado de una solicitud y sobre la disposición del FMI a prestar, así como cualquier estigma político asociado con el proceso de solicitud actual.
- Fortalecer y difundir más ampliamente el análisis existente sobre los impactos económicos positivos y destinar más tiempo y recursos hacia la investigación sobre las percepciones del público respecto al FMI. Muchos países consideran que pedir asistencia del FMI en cualquier forma es un pasivo económico y político, a pesar de las extensas reformas en el Fondo en términos de gobernanza y de las interacciones con los miembros prestatarios en los últimos 10 años. Si bien no hay una solución rápida para eliminar cualquier estigma político o económico persistente, sería útil brindar más información al público sobre las nuevas líneas de crédito, incluida su falta de repercusión negativa en el mercado para los países que participan actualmente. Un mayor análisis sobre los efectos positivos (potenciales) asociados con el acceso a la FCL o la PLL podría contribuir a reducir el número de incógnitas y hacer más claro el "riesgo" de una solicitud para un crédito precautorio. Conversaciones más detalladas (informales) sobre el estigma político percibido entre los responsables de la formulación de políticas y el personal del FMI--en particular en la región de Asia, dada la historia de las acciones del Fondo ahí--podrían ayudar a reducir la desconfianza de las autoridades respecto al uso de las líneas de crédito precautorias. Una nueva y más amplia encuesta sobre las percepciones del público hacia el FMI también podría ser útil para entender cualquier base continua para el problema del estigma y para formular estrategias para abordar el problema cuando sea necesario.
Disclaimer
CGD blog posts reflect the views of the authors, drawing on prior research and experience in their areas of expertise. CGD is a nonpartisan, independent organization and does not take institutional positions.
