Beneficial Policies Towards the Venezuela Crisis Depend on Development Finance

The political and economic crisis in Venezuela has caused the biggest population movement in recent Latin American history. Last year, 5,000 people fled the country every day. As of October 2019, 4.6 million men, women and children have left, almost 15 percent of the population. The majority have settled in countries in the region, like Colombia, Ecuador, and Peru. While the initial response from these countries was positive (over two million residence and regular stay permits have been granted), recent policy changes have created a more restrictive environment.

Support from the international community has predominantly focused on short-term humanitarian assistance, which will remain important for the most vulnerable Venezuelans. However, in what has become a protracted displacement crisis, it is also essential to shift to a longer-term vision and approach underpinned by development finance. The Inter-American Development Bank (IDB) and the World Bank have set up funds with the aim of turning this migratory flow into a development opportunity, but they are under-resourced.

Mobilizing additional resources will require stronger political will from both donors and host countries. They should agree a clear vision of how financing could support beneficial policies for both Venezuelans and host communities, including:

1. Maintaining legal pathways; regularizing the status of those already in-country and minimizing irregular flows

2. Providing access to formal labor markets; maximizing the economic contribution of migrants and refugees

3. Expanding development programs in the most affected regions; revitalizing strained systems and leveraging the expanded labor force to boost growth

Steps forward and back: A shaky regional response

The vast majority of those who have fled Venezuela have settled within the region (see figure 1). The three largest hosting countries—Colombia, Peru, and Ecuador—together host over 2.7 million migrants. For many Latin American countries, the response to the Venezuelan crisis has been a cycle of strategic policy advancements and subsequent retrenchments. As evidenced by the productive policy dialogue at the Quito Process (a regional forum for coordinated response) many governments are clearly interested in implementing orderly, productive responses. However, rising xenophobia and short-term strain on local systems have also created backlash.

Figure 1. Where Venezuelan migrants have settled

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Source: UNHCR Situation Response for refugees and migrants from Venezuela. Retrieved November 11, 2019 from https://data2.unhcr.org/en/situations/platform

In the early stages of the Venezuelan crisis, Peru led the way. It was the first country in the region to grant work permits to Venezuelans and has issued over 370,000 to date. However, six months ago, the government erected significant barriers to the entry of Venezuelans and their access to regular status. Now, for Venezuelans to enter they must either have a passport and visa, or apply for asylum. But few families can access visas, and most of those who have undergone a refugee status determination process have been rejected. The government is also cracking down on irregular border crossings. The result has been a sharp decrease in regular entries and an increase in deportations back to Venezuela.

Ecuador has made similar changes, while also making laudable progress on committing to regularizing the status of those within the country. By May 2019, Ecuador had provided the temporary right to stay to over 100,000 Venezuelans , the result of a vacillating process of progress and setbacks. In July, the government announced that past legal entrants would be provided with the right to stay, but future entrants would require a visa, passport, and clean criminal record certified by Venezuelan authorities. Unfortunately, it seems only about 10,000 Venezuelans will benefit from the regularization process (a small number compared to overall flows), while many more will be restricted from entry.

Meanwhile, Colombia has maintained steady (though imperfect) progress towards integrating Venezuelan migrants into the economy and society. The government still allows migrants with passports (even expired ones) to enter the country on tourist or transit visas. And although work and residence permits have not been issued on a large scale since December 2018, Venezuelans with formal job offers will soon likely be able to apply for a new work permit, the Permiso Especial de Permanencia para el Fomento de la Formalización (PEPFF). The government has not announced, however, when exactly this permit will be implemented and how widely known or used it will be in practice.

Leveraging development finance to ensure beneficial regional policies

Support from the international community to these countries has mostly been in the form of humanitarian aid. In 2019, donors contributed $443.2 million for emergency relief for displaced Venezuelans, mostly through the UN’s Regional Response Plan. The UN appeal for 2020 has almost doubled in size, which will put pressure on donors to renew and increase their contributions. Short-term relief will remain important for vulnerable Venezuelans who need immediate protection, food, shelter, and medical assistance, who have crossed the border and are on the way to their final destination. It will also be vital for the people living in border areas inside Venezuela who cross into Colombia just for the day to access food and basic services.

But humanitarian aid is not enough. A more sustainable vision, underpinned by adequate resources, is needed to prevent refugees and migrants from falling into a cycle of dependence and despair, but also to make host communities more prosperous. If not managed proactively as a development opportunity, there is a danger that this migratory flow will put an even bigger strain on public services and finances and will generate greater political tensions in host countries.

Multilateral development banks have risen to the challenge. The World Bank granted Colombia access to its Global Concessional Financing Facility (GCFF) in January and is considering granting access to Ecuador too. In May, the IDB announced that it will provide $100 million in grants from its special facility, in addition to its regular loan operation in the region worth $800 million. The GCFF relies on grants from bilateral donors to reduce the cost to Colombia of the $750 million loan operation. However, to date, just $31.5 million has been raised. Similarly, bilateral contributions are expected to complement the IDB fund, but only an additional $7.5 million has been announced so far.

Mobilizing additional finance will require strong and sustained political will from both host governments and donors, as well as engagement from the business sector. The initiative to establish a Group of Friends of the Quito Process agreed on in Brussels this October is a positive move towards greater interaction between countries in the region and donors. Meetings of the Group of Friends in the coming months will hopefully lead to commitments to provide greater financial support. To get there, the first step should be to agree on a common vision. Future finance should be matched by policies that are beneficial to both Venezuelans and host communities:

1. Maintaining legal pathways

Funding should be contingent upon the availability of legal pathways for Venezuelans into Colombia, Ecuador, and Peru. While each of these countries has legal channels available, they are often short term and can be extremely difficult for many Venezuelans to access, particularly if they do not have a passport and other required documents, or the necessary resources. Seeking asylum is still an option, albeit an unattractive one as, in several countries, asylum-seekers are not allowed to work for the duration of the asylum process and where they are, obtaining formal work is difficult in practice.

This presents several problems. First, a reduction in legal pathways in some countries increases flows to those countries that remain more open. It then becomes more difficult for the relatively open countries to remain open, creating a domino effect and leading to further restrictions. Currently, the situation in Ecuador and Peru has made it more difficult for Colombia to maintain open, progressive policies. Second, as the domino effect intensifies, more and more people will be forced into irregular channels. This can make it more difficult for countries plan their response. It can also fuel insecurity and increase risks for migrants.

Development funding should therefore be conditional on adherence to the Quito Process agreements on standardized entry requirements, and should focus on maintaining and harmonizing regional legal migration channels.

2. Providing access to formal labor markets

Development finance should promote residence and work permits and access to the formal labor market. While Colombia, Ecuador, and Peru have all taken measures to regularize their migrant populations and provide them with the right to work, most Venezuelans are not legally allowed to enter the formal labor force.

This lack of access means unnecessary costs and foregone benefits. If migrants were allowed to work formally throughout the entire labor market, wages and employment rates for citizens would likely rise, and migrants would be more productive. This would allow them to make more money, spend more money in the economy, pay more in taxes, hire more people, and generally contribute more to economic growth. Higher incomes for Venezuelans would lead to greater self-reliance and thus less aid dependency. Formal labor market access could also reduce exploitation and abuses in the labor market. 

Another tenet of the Quito Process is a shared standard for residence and work permits. Development finance should be linked to progress on this front. It could also be linked to further labor market integration for those who already have the right to work but, despite high levels of qualifications, remain in the informal sector. For example, a lack of information about workers’ rights could be addressed through campaigns. In Colombia’s case, more information around the forthcoming PEPFF permit would be especially useful. Governments could also invest in improving processes to help migrants certify in their host country the skills and credentials gained in their home country - currently a major barrier, especially for high-skilled migrants.

3. Expanding development financing to the most affected regions

If approached correctly, development finance will yield shared benefits. Aside from incentivizing policy progress, sustainable finance is crucial for countries to be able to connect skilled Venezuelans with job opportunities, revitalize overburdened education sectors, and create economic opportunities for other vulnerable populations. For example, in April, the Colombian government announced $229 million of investment to regions most affected by recent migration. Targets include the education and health sectors, renewable energy, water and sanitation, and small business development. By expanding the labor supply and providing much-needed capital, this should expand economic development in these regions (some of the most underdeveloped in the country). International funds can finance such approaches, incentivizing policies that benefit both Venezuelan migrants and host communities, and contributing to long-term development.

In responding to the Venezuelan displacement crisis, there is more at stake than alleviating humanitarian needs. Countries hosting large numbers of Venezuelans have not only shown great solidarity, but also provide an important regional and global public good. As the political and economic crisis in Venezuela shows no sign of abating, the UN estimates that there will be 5.5 million Venezuelan refugees and migrants in the region, and 6.5 million globally, by the end of 2020. Governments are struggling to maintain the same level of generosity while their citizens are increasingly concerned about competition for jobs and pressure on public services. Governments have already started to revert to regressive policies towards Venezuelans, and there is a real risk of increased tension between Venezuelans and host communities. Moving swiftly to developmental approaches and financing would not only allow Venezuelan refugees and migrants to become self-sufficient, it could also help address structural development challenges in host countries and maintain stability.

La crisis política y económica en Venezuela ha causado el mayor movimiento de población en la historia reciente de América Latina. El pasado año, 5.000 personas abandonaron el país cada día. A octubre de 2019, 4,6 millones de hombres, mujeres y niños se habían ido de Venezuela, casi un 15 por ciento de la población. La mayoría se han establecido en países de la región, como Colombia, Ecuador y Perú. Pese a que la respuesta inicial de estos países fue positiva (más de dos millones de permisos de residencia y estancia legal han sido concedidos), cambios recientes en estas políticas han dado lugar a un entorno más restrictivo. 

El apoyo de la comunidad internacional se ha centrado mayoritariamente en ayuda humanitaria en el corto plazo, la cual continua siendo importante para los venezolanos más vulnerables. Sin embargo, en esta crisis que ha pasado a ser de larga duración es también esencial tomar un enfoque de largo plazo sustentado en la financiación para el desarrollo. Pese a tener recursos limitados, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial han establecido fondos con la intención de convertir este flujo migratorio en una oportunidad para el desarrollo.

Movilizar recursos adicionales requerirá una mayor voluntad por parte de los donantes y los países receptores. Ambos deberían acordar una visión clara sobre como las finanzas podrían apoyar políticas beneficiosas para los venezolanos y los países que los reciben, incluyendo:

1. Mantener los canales legales; regularizando el estatus de aquellos que ya están en el país y minimizando los flujos irregulares
2. Dando acceso a mercados de trabajo formales; maximizando la contribución económica de los emigrantes y refugiados
3. Expandiendo los programas de desarrollo en las regiones más afectadas: revitalizando sistemas en tensión y aprovechando la mayor fuerza laboral para impulsar el crecimiento

Pasos hacia delante y hacia atrás: Una respuesta regional inestable

La gran mayoría de individuos que han abandonado Venezuela se han establecido en la región (vea la figura 1). Los tres principales países receptores – Colombia, Perú y Ecuador – han recibido en conjunto a mas de 2,7 millones de migrantes. Para muchos países latinoamericanos, la respuesta a la crisis venezolana ha sido un ciclo de estrategias políticas de avance y retroceso. Como se evidenció en el productivo dialogo de políticas en el Proceso de Quito (un foro regional para una respuesta coordinada) muchos gobiernos están claramente interesados en implementar respuestas ordenadas y productivas. Sin embargo, la creciente xenofobia y tensiones a corto plazo en sistemas locales han creado a su vez respuestas negativas.

Figura 1. Dónde se han establecido los migrantes venezolanos

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Source: UNHCR Situation Response for refugees and migrants from Venezuela. Retrieved November 11, 2019 from https://data2.unhcr.org/en/situations/platform

Al principio de la crisis, Perú lideró la respuesta. Fue el primer país en la región en dar permisos de trabajo a los venezolanos y hasta la fecha ha concedido más de 370.000. Sin embargo, hace seis meses, el gobierno instauró importantes barreras de entrada y de acceso a un estatus legal a los venezolanos. Ahora, los venezolanos necesitan un pasaporte y una visa o solicitar asilo para entrar. Pero pocas familias pueden acceder a visa, y la mayoría de los que se han sometido al proceso de solicitar estatus de refugiados han sido rechazados. El gobierno también está siendo más riguroso con las entradas irregulares. Como resultado, ha habido un gran descenso en las entradas legales y un incremento de las deportaciones a Venezuela.

Ecuador ha realizado cambios similares, además de lograr un meritorio progreso en su compromiso de regularizar el estado de aquellos venezolanos que ya estaban en el país. A mayo de 2019, Ecuador ha dado el derecho temporal de quedarse a más de 100.000 venezolanos, como resultado de un proceso vacilante de avance y retroceso. En julio, el gobierno anunció que aquellos migrantes que entraron legalmente en el pasado tendrían derecho a quedarse, pero futuros migrantes necesitarán de visa, pasaporte y un historial criminal limpio certificado por las autoridades venezolanas. Por desgracia, parece que solo 10.000 venezolanos se beneficiarán del proceso de regularización (un número pequeño comparado con los flujos totales), mientras que muchos verán su entrada restringida.

Mientras, Colombia ha mantenido un progreso continuado (si bien imperfecto) hacia la integración de los migrantes venezolanos en la economía y la sociedad. El gobierno todavía permite a migrantes con pasaportes (incluso expirados) entrar al país con visas de turista o tránsito. Y, pese a que permisos de trabajo o residencia no han sido otorgados a gran escala desde Diciembre de 2018, los venezolanos con ofertas de trabajo formales probablemente serán pronto capaces de aplicar a un nuevo permiso de trabajo, el Permiso Especial de Permanencia para el Fomento de la Formalización (PEPFF). El gobierno, sin embargo, no ha anunciado exactamente cuando este permiso será implementado y cómo será difundido o usado en práctica.

Aprovechando las finanzas para el desarrollo para garantizar políticas regionales beneficiosas

El apoyo de la comunidad internacional a estos países ha tomado mayoritariamente la forma de ayuda humanitaria. En 2019, los donantes aportaron 443,2 millones de dólares para operaciones de emergencia de ayuda a los venezolanos desplazados, sobre todo a través del Plan Regional de Respuesta de las Naciones Unidas. El reclamo de Naciones Unidas para 2020 se ha prácticamente duplicado, lo cual presiona a los donantes a renovar e incrementar sus contribuciones. El apoyo a corto plazo continuará siendo importante para los venezolanos más vulnerables que necesitan protección inmediata, comida, refugio y asistencia médica, tras haber cruzado la frontera y que están camino a su destino final. También será vital para las personas que viven en las áreas fronterizas dentro de Venezuela y que cruzan a Colombia durante el día para acceder a comida y servicios básicos.

Pero la ayuda humanitaria no es suficiente. Una visión mas sostenible, apuntalada por recursos adecuados, es necesaria para prevenir que los refugiados y migrantes caigan en un ciclo de dependencia y desesperación, así como para mejorar la prosperidad de las comunidades receptoras. Si no se maneja proactivamente como una oportunidad de desarrollo, existe el riesgo de que este flujo migratorio ponga una presión aun mayor en los servicios y finanzas públicos y de que genere mayores tensiones políticas en los países receptores.

Los bancos multilaterales de desarrollo han estado a la altura del desafío. El Banco Mundial otorgó a Colombia acceso a su Global Concessional Financing Facility (GCFF) en enero está considerando dar acceso a Ecuador también. En mayo, el BID anunció que aportara 100 millones de dólares en subvenciones adicionales a sus operaciones de préstamos en la región por valor de 800 millones de dólares. El GCFF está sustentado por subvenciones de donantes bilaterales para reducir el coste de la operación de 750 millones de dólares de Colombia. Sin embargo, hasta la fecha, solo 31,5 millones han sido recaudados. De manera similar, se espera que contribuciones bilaterales complementen el fondo del BID, pero solo se han anunciado 7,5 millones adicionales.

Movilizar recursos financieros adicionales requiere políticas sólidas y sostenidas tanto de los gobiernos receptores como de los donantes, además del compromiso de sector privado. La iniciativa para establecer un Grupo de Amigos del Proceso de Quito que se acordó en Bruselas este octubre es un movimiento positivo hacia una mayor interacción entre países de la región y donantes. Las reuniones del Grupo de Amigos en los próximos meses esperamos que lleven a compromisos de aportar mayor apoyo financiero. Para llegar ahí, el primer paso debe ser acordar una visión común. El financiamiento futuro debe estar acompañado por políticas que sean beneficiosas para los venezolanos y los países receptores:

1. Manteniendo los canales legales

El financiamiento debe ser contingente a la existencia de canales legales para los venezolanos en Colombia, Ecuador y Perú. Aunque estos tres países tienen canales legales disponibles, estos son a menudo cortoplacistas y extremadamente difíciles de acceder para muchos venezolanos, en concreto si no tienen pasaporte ni otros documentos requeridos, o carecen de los recursos necesarios. En este caso, buscar asilo es una opción, pese a ser poco atractiva ya que en varios países las personas que buscan asilo no tienen permitido trabajar durante el proceso de asilo, y cuando se lo permiten lograr un trabajo formal es complicado.

Esto presenta varios problemas. Primero, una reducción de los canales legales en algunos países incrementa los flujos hacia otros países que son mas receptivos. Esto hace más difícil para los países que son mas receptivos continuar siéndolo, creando un efecto dominó que lleva a mayores restricciones. La situación actual en Ecuador y Perú ha hecho más difícil que Colombia mantenga políticas abiertas y progresivas. Segundo, al intensificarse el efecto dominó, más y más gente se vera forzada a usar canales irregulares. Esto hace más difícil para los países planear su respuesta y puede también incrementar la inseguridad y los riesgos que afrontan los migrantes.

La financiación del desarrollo debe ser por tanto condicional en la adhesión a los acuerdos sobre requerimientos de entrada estandarizados del Proceso de Quito y debe centrarse en mantener y harmonizar los canales regionales de migración.

1. Dando acceso a los mercados laborales formales

La financiación del desarrollo debe promover el uso de permisos de residencia y trabajo y el acceso al mercado laboral formal. Aunque Colombia, Ecuador y Perú han tomado medidas para regularizar la población migrante y para darles el derecho a trabajar, la mayoría de los venezolanos no tienen permitido entrar legalmente al mercado de trabajo.

Esta falta de acceso implica costes innecesarios y una pérdida de beneficios. Si se permitiera trabajar a los migrantes, los salarios y el empleo de los ciudadanos probablemente aumentarían y los migrantes serían más productivos. Esto les permitiría ganar más dinero, gastarlo en la economía, pagar más impuestos, contratar más gente y, de manera general, contribuir más al crecimiento económico. Más ingresos para los venezolanos llevarían a una menor dependencia de la ayuda. Además, el acceso al mercado laboral formal podría ayudar a reducir la explotación y los abusos en el mercado laboral.

Otro de los principios del Proceso de Quito es un estándar común para los permisos de residencia y trabajo. El financiamiento para el desarrollo debería estar ligado al progreso en este frente. También podría estar vinculado a una mayor integración en el mercado laboral de aquellos individuos que ya tienen permiso de trabajo, pero, a pesar de sus altos niveles de cualificación, continúan en el sector informal. Por ejemplo, la falta de información sobre los derechos de los trabajadores podría ser abordada a través de campañas. En el caso de Colombia, más información sobre el futuro permiso PEPFF sería particularmente útil. Los gobiernos también podrían invertir en mejorar los procesos por los cuales los migrantes certifican en el país receptor las habilidades y credenciales obtenidas en sus países de origen, lo que es en la actualidad una importante barrera, sobre todo para los migrantes altamente cualificados.

1. Expandiendo la financiación del desarrollo a las regiones más afectadas

Si se enfoca adecuadamente, la financiación del desarrollo dará beneficios a distintos actores. A parte de incentivar el progreso en políticas, una financiación sostenible es crucial para los países de cara a conectar a los venezolanos cualificados con oportunidades de trabajo, revitalizar los sectores educativos que están sobrecargados y crear oportunidades económicas para otras poblaciones vulnerables. Por ejemplo, en abril, el gobierno colombiano anunció 229 millones de dólares de inversión en las regiones más afectadas por la reciente inmigración. Los objetivos de estos fondos incluyen los sectores de educación y salud, energías renovables, agua y saneamiento y el desarrollo de pequeños negocios. Al expandir la oferta laboral y aportar un capital muy necesario, este proceso debe incrementar el desarrollo económico en estas regiones (algunas de las menos desarrolladas del país). Fondos internacionales pueden financiar estas estrategias, incentivando políticas que beneficien tanto a los migrantes venezolanos como a los países receptores, y contribuyendo al desarrollo en el largo plazo.

En respuesta a la crisis venezolana, hay mas en juego que aliviar necesidades humanitarias. Los países que reciben un elevado numero de venezolanos no solo han mostrado una gran solidaridad, sino que también han aportado un bien público, a nivel regional y global. La crisis política y económica en Venezuela no parece estar cerca de acabar y las Naciones Unidas estiman que para finales de 2020 habrá 5,5, millones de refugiados y migrantes venezolanos en la región y 6,5 globalmente. Los gobiernos están encontrando dificultades para mantener este nivel de generosidad mientras sus ciudadanos están cada vez más preocupados por la competición laboral y la presión en los servicios públicos. Estos gobiernos ya han comenzado a emplear políticas regresivas hacia los venezolanos y existe un riesgo real de aumentos en la tensión entre venezolanos y las comunidades receptoras. Tomar enfoques de desarrollo en el financiamiento de esta crisis no solo permitirá que los refugiados y emigrantes venezolanos sean mas autosuficientes, sino que también puede ayudar a abordar los desafíos estructurales de los países receptores y a mantener la estabilidad.