Four Ways the German Government Can Improve Development Effectiveness

This blog is part of a series by CGD and partnering institutions from Germany focused on presenting specific policy proposals for the next German government’s leadership on global development issues.

Over the last decade, Germany emerged as a leading provider of development finance. Since 2016, Germany has consistently been the second largest bilateral provider of official development assistance (ODA), and in 2020, it was the only G7 member to meet the 0.7 percent ODA/GNI spending target due to its generous increases in ODA in response to COVID-19. While Germany continues to provide a large quantity of ODA, it often ranks in the middle on comparative measures of development quality (for example: 2021 Quality of ODA index, Global Partnership for Effective Development Co-operation monitoring, Aid Transparency Index, and AidDATA’s Listening to Leaders survey).

Given that this year marks the 60^th anniversary of Germany’s Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ) and a doubling of its budget over the last eight years, it is a pertinent moment to assess the prospects for improving the effectiveness of German ODA ahead of the election on 26 September 2021. In this blog, we offer four recommendations for how Germany’s new government can address key bureaucratic constraints to development quality and enhance its reputation as a generous and effective partner.

1. Rationalize Germany’s complex development bureaucracy

The complexity of Germany’s development cooperation system has often been viewed as a potential source of ineffectiveness due to the challenges of ensuring coherent action across multiple key agencies. Germany’s development system features a dedicated development ministry (BMZ) and two major official implementing organizations, KfW Development Bank and Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), the German corporation for international co-operation. Together, these two agencies channel the bulk of Germany’s bilateral ODA. While this structure offers a diversity of modalities for various sectors and country contexts, coordination across agencies has been an ongoing challenge.

Every few years (often corresponding to the election cycle), calls to rationalize Germany’s development system are seemingly renewed and two substantive reforms are typically proposed. The first involves transforming BMZ into a ministry of global cooperation to adapt Germany’s bureaucratic structures to the changing demands of development cooperation as a policy field, which increasingly recognizes development as deeply intertwined with global challenges including climate change, and peace and security. The second involves combining KfW and GIZ into a single implementing agency that brings together Germany’s technical and financial cooperation. While prior reforms have already sought to consolidate Germany’s implementing agencies—a 2011 merger, for instance, combined three implementing agencies to form GIZ—the roles of KfW and GIZ are deeply enshrined in the German federal budget and governmental guidelines, which could raise resistance to further reform.

Despite historic path dependencies and vested interests, which have prevented these ambitious reforms in the past, the incoming government should consider deeper structural change to Germany’s development architecture to ensure that the system is fit for addressing the challenges ahead. In particular, the government should evaluate different options of merging technical and financial cooperation. Irrespective of structural reform, the new government should think carefully about ways to promote deeper alignment and cooperation across its development actors—particularly KfW and GIZ—to ensure that the agencies act as complements working to strengthen development outcomes.

2. Develop a “whole-of-government” strategy for development to guide ODA spending across departments

Beyond KfW and GIZ, the complexity of Germany’s development system creates the potential for incoherent, inefficient, and ineffective action in the absence of cross-government coordination. Although BMZ allocates the majority of German ODA, other line ministries (such as the Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety, which funds international climate finance) are increasingly active in international cooperation. In 2019, Germany’s ODA was allocated by 14 federal ministries beyond BMZ (data from the OECD’s Creditor Reporting System and Members’ Use of the Multilateral System datasets).

While the use of specialized ministries for development can bring sectoral expertise to ODA programming, and may be justifiable in the context of achieving the multifaceted SDG agenda, there is a risk that actions taken across federal ministries may neither pull towards the same overarching goals nor comply with similar standards of development quality. The issue is particularly acute in the German case where cross-government actors enjoy relative autonomy over ODA resources, mandates and engagement, and where a “coherent overarching vision” for development is broadly absent. Different policy initiatives promoting closer collaboration with Africa are a case in point. In 2017-2018, BMZ’s “Marshall Plan with Africa” and the “Compact with Africa,” initiated by the German Ministry of Finance as a G-20 initiative, were launched in parallel with little coordination.

To strengthen the coherence of Germany’s vast ODA resources, the new government should develop a high-level whole-of-government strategy for development that outlines the main vision of Germany’s ODA spending and sets basic standards for effectiveness including on reporting and transparency, that are applicable across ministries and support accountability for all ODA resources. Doing so is a first step towards ensuring that the actions taken across government agencies are aimed towards the same broad outcomes, and ultimately support programming that is more impactful than the sum of its parts. Setting up a whole-of-government ODA strategy could also form the basis of a longer-term perspective on how all German policies with external effects—and including non-ODA development resources—can be coordinated better towards achieving the SDGs.

3. Foster the implementation of the reform strategy “BMZ 2030”

In April 2020, the German government launched its new development strategy, “BMZ 2030.” The strategy, which was the result of a staff-driven year-long process, includes the most wide-ranging reforms to Germany’s bilateral development cooperation of the last decade. The BMZ 2030 reforms not only reduced the number of Germany’s partner countries and narrowed focus on key thematic priority areas, but also look to improve bureaucratic processes, including planning, allocation, and reporting.

BMZ 2030 demonstrates an internal capacity of the ministry to set strategic priorities and address shortcomings. A lack of strategic focus and a need for professionalizing key administrative processes have been publicly criticized for a long time and were finally addressed. Moreover, the reforms follow a larger trend of BMZ reasserting leadership and building up expertise vis-à-vis the implementing organizations (KfW and GIZ). Over recent years, BMZ has increased the number of staff in partner countries, carried out a procedural reform (Verfahrensreform) and improved its monitoring and evaluation system.

Yet, the BMZ 2030 process is still being implemented and will require continued effort to deepen impact. Germany’s new government should continue the BMZ 2030 process, review progress towards its objectives regularly and enact new reforms as needed. One key area is Germany’s monitoring and evaluation system, where the BMZ 2030 process established standardized indicators for results reporting across countries, topics and implementing organizations. The newly established system will require recruiting more staff with specialist skills in results-based management to continue professionalizing BMZ. Further, it is necessary to better integrate monitoring and evaluation knowledge as well as scientific evidence across the German development cooperation organizations within an overall knowledge system that is geared towards learning and continuous improvement.

4. Support ownership and responsiveness to partner country views

The views of Germany's partner countries should be the ultimate yardstick for assessing the quality of its development cooperation, and the next government should use existing feedback from partners to improve the effectiveness of Germany’s development cooperation. The latest OECD Peer Review of Germany’s development cooperation found that despite Germany’s strong commitment to development effectiveness, more was needed to facilitate partner country ownership over its development programming. Data from the Global Partnership for Effective Development Cooperation’s 2018 Monitoring Round (cited in Germany’s latest OECD Peer Review), shows that while Germany performs above the DAC average on the predictability of ODA and use of country-led result frameworks, it performs poorly on allocating spending through partner country financial systems. Specifically, Germany performs below the DAC average on the use of country systems at 35 percent (DAC average is 55 percent) and records only 53 percent of its ODA in partner countries’ national budgets, falling well below the 2015 GPEDC target of 85 percent.

Germany should ensure that administrative decisions on development spending – for instance on use of partner country systems, untying and ODA predictability – are more deeply aligned with partner country priorities to promote ownership. While Germany is scaling-up the use of budget support as part of BMZ 2030, which should increase spending on and through partner country budgets, deepening ownership can also foster better relations and more positive assessments of providers by partner countries. Research from the Germany Institute for Development Evaluation (DEval), for instance, showed that greater alignment with partner systems is associated with more positive assessments of the influence and helpfulness of providers by partner countries. With the latest AidDATA’s Listening to Leaders survey showing a relative decline in partner countries’ perceptions of Germany’s “helpfulness”, which fell from 17^th in 2017 to 21^st in 2020, focusing future engagement on deepening country ownership can not only support more effective cooperation, but can also strengthen Germany’s reputation as an influential and helpful partner.

Championing development effectiveness on the global stage

The next German government will face a global development cooperation environment that is increasingly shaped by competing geo-strategic interests among and within regions. To counter this trend, Germany should ensure that its development system is set-up to primarily support effective cooperation and partnership. This stance will be crucial for aligning Germany’s vast development budget with a matching impact and for establishing global thought leadership.

Germany is already a leader in development in many ways. It is one of the few countries that has meaningfully worked to align its domestic and international agenda and pivoted its cooperation towards global challenges (and “global partners”) far earlier than many of its peers. In the years ahead, Germany can continue to show leadership through its own actions for advancing development effectiveness domestically and through working with its wide network of partners towards revitalizing effectiveness as a global norm.

The authors would like to thank Mikaela Gavas, Stephan Klingebiel, and Adolf Kloke-Lesch for their helpful comments and suggestions. Any mistakes are the authors’ alone.

Im letzten Jahrzehnt hat sich Deutschland als ein führender Akteur in der internationalen Entwicklungspolitik etabliert. Seit 2016 ist Deutschland durchgehend der weltweit zweitgrößte Geber von offizieller Entwicklungszusammenarbeit (Official Development Assistance, ODA). 2020 war Deutschland der einzige G7-Staat, der das 0,7-Prozent-Ziel erreicht hat, unter anderem aufgrund der Corona-bedingten Aufstockungen. Obwohl Deutschland in Sachen Quantität führend ist, hinkt es bei der Qualität von Entwicklungszusammenarbeit hinterher. In globalen Gebervergleichen landet Deutschland nur im Mittelfeld (etwa beim 2021 Quality of ODA Index, der Globalen Partnerschaft für wirksame Entwicklungskooperation, dem Aid Transparency Index und der AidDATA Listerning to Leaders Survey).

Das 60-jährige Jubiläum des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und eine Verdoppelung des BMZ-Etats über die letzten acht Jahre sind passende Anlässe, um die Wirksamkeit deutscher Entwicklungszusammenarbeit vor der Bundestagwahl am 26. September zu bewerten. In diesem Blog formulieren wir vier Wege, wie die neue Bundesregierung die öffentliche Verwaltung von Entwicklungszusammenarbeit verbessern und das internationale Ansehen Deutschlands als zuverlässiger und wirksamer Partner stärken kann.

1. Reform der deutschen Entwicklungsbürokratie

Die Komplexität des deutschen Systems der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) wird häufig als Ursache für mangelnde Wirksamkeit gesehen. Die Vielfalt der beteiligten Organisationen macht es schwierig ein gemeinsames Vorgehen abzustimmen. Die staatlichen Hauptakteure des deutschen EZ-Systems sind das zuständige Ministerium (BMZ) und die zwei Durchführungsorganisationen KfW Entwicklungsbank und Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). Gemeinsam setzen die beiden Durchführungsorganisationen den Großteil der bilateralen ODA um. Einerseits bietet das deutsche EZ-System eine Vielfalt an Instrumenten für verschiedene Sektoren und Länder. Anderseits bleibt die Koordinierung dieser Instrumente eine andauernde Herausforderung.

In regelmäßigen – oftmals an den Wahlzyklus gekoppelten – Abständen vermehren sich Stimmen, die eine Reform des deutschen EZ-Systems fordern. Dabei werden zwei Reformtypen vorgeschlagen. Zunächst fordern Expert*innen die Transformation des BMZ in ein globales Kooperationsministerium, um die ministerielle Struktur an die veränderten Anforderungen im Politikfeld der Entwicklungszusammenarbeit anzupassen, insbesondere hinsichtlich einer stärkeren Orientierung auf global vernetze Herausforderungen wie Klimawandel, Frieden und Sicherheit. Der zweite Reformtyp beinhaltet die Zusammenlegung von KfW und GIZ in einer Durchführungsorganisation, um finanzielle und technische Zusammenarbeit zu kombinieren. In einer früheren Reform wurde die GIZ 2011 bereits als Fusionierung von drei Durchführungsorganisationen gegründet. Allerdings sind die getrennten Rollen von KfW und GIZ tief im deutschen Haushalt und politischen Leitlinien verankert, was eine Reform erschwert.

Trotz der historischen Pfadabhängigkeiten und Interessensbindungen, die Reformen bislang verhindert haben, sollte sich die neue Regierung mit tiefergehenden, strukturellen Reformen des deutschen EZ-Systems befassen, um besser auf die veränderten Anforderungen an Entwicklungspolitik reagieren zu können. Die Regierung sollte konkret prüfen, welche Möglichkeiten zur Zusammenlegung der finanziellen und technischen Zusammenarbeit bestehen. Unabhängig von strukturellen Reformen sollte die neue Regierung auch die Verfahren zu besseren Abstimmung zwischen den Hauptakteuren des deutschen EZ-Systems, insbesondere KfW und GIZ, weiter in Richtung Komplementarität und verbesserter Wirkung vorantreiben.   

2. Eine “Whole-of-Government” Strategie für Entwicklung, um ODA Ausgaben ressortübergreifend zu koordinieren

Neben der Aufgabenteilung zwischen KfW und GIZ birgt die Aufteilung der ODA auf verschiedene Ministerien Gefahren für inkohärentes und ineffizientes Vorgehen, wenn keine interministerielle Koordinierung stattfindet. Obwohl das BMZ den Großteil deutscher ODA verwaltet, engagieren sich andere Ressorts (etwa das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU), auch verantwortlich für internationale Klimafinanzierung) zunehmend in der internationalen Zusammenarbeit. 2019 war die deutsche ODA neben dem BMZ auf 14 Ministerien verteilt (Daten aus dem „Creditor Reporting System“ der OECD und den Datensätzen zur Nutzung des Multilateralen Systems).

Auch wenn der Einsatz von Fachministerien sektorale Expertise in die ODA-Vergabe einbringen kann und vertretbar ist, um die multidimensionale SDG-Agenda zu erreichen, besteht die Gefahr, dass Maßnahmen, die von verschiedenen Bundesministerien ergriffen werden, weder auf dieselben übergreifenden Ziele ausgerichtet sind noch gleichen Qualitätsstandards entsprechen. Besonders akut ist das Problem im deutschen Fall, wo einzelne Akteure eine relative Autonomie über ODA-Ressourcen, Mandate und Engagement genießen und eine „kohärente übergreifende Vision“ für Entwicklung fehlt. Ein Beispiel dafür sind verschiedene politische Initiativen, die eine engere Zusammenarbeit mit Afrika fördern. 2017-2018 wurden der „Marshallplan mit Afrika“ des BMZ und der vom Finanzministerium als G-20-Initiative initiierte „Compact with Africa“ parallel und wenig koordiniert gestartet.

Um die Kohärenz der umfangreichen deutschen ODA-Ressourcen zu stärken, sollte die neue Regierung eine  gesamtstaatliche Entwicklungsstrategie („Whole-of-Goverment“) entwickeln, die die Hauptvision der deutschen ODA-Ausgaben umreißt und grundlegende Standards für die Wirksamkeit, einschließlich Berichterstattung und Transparenz, festlegt. Auf diese Wiese kann ressortübergreifend die Rechenschaftspflicht für alle ODA-Ressourcen gestärkt werden. Dies ist ein erster Schritt, um sicherzustellen, dass die Maßnahmen in allen Regierungsstellen auf die gleichen allgemeinen Ziele ausgerichtet sind und einer Strategie folgen, die wirksamer ist als die Summe ihrer Teile. Eine gesamtstaatliche ODA-Strategie könnte auch die Grundlage für eine längerfristige Perspektive bilden, wie alle deutschen Politiken mit Außenwirkung – einschließlich der Entwicklungsressourcen außerhalb der ODA – besser darauf abgestimmt werden können, die SDGs zu erreichen.

3. Die Umsetzung der Reformstrategie „BMZ 2030“ vorantreiben

Im April 2020 hat die Bundesregierung ihre neue Entwicklungsstrategie „BMZ 2030“ vorgestellt. Die Strategie ist das Ergebnis eines einjährigen, überwiegend von BMZ-Mitarbeiter*innen gesteuerten, Prozesses und beinhaltet die weitreichendsten Reformen der bilateralen deutschen Entwicklungszusammenarbeit des letzten Jahrzehnts. Mit den BMZ-2030-Reformen wurde die Zahl der deutschen Partnerländer reduziert und der Fokus auf wichtige thematische Schwerpunkte verengt. Zusätzlich wurden bürokratische Abläufe, einschließlich Planung, Vergabe und Berichterstattung, verbessert.

Der BMZ-2030-Prozess zeigt, dass das Ministerium in der Lage ist, strategische Prioritäten zu setzen und bekannte Defizite zu beheben. Die mangelnde strategische Ausrichtung und die notwendige Professionalisierung zentraler Verwaltungsprozesse werden seit langem öffentlich kritisiert und wurden nun endlich angegangen. Darüber hinaus folgen die Reformen einem übergeordneten Trend, wonach das BMZ gegenüber den Durchführungsorganisationen (KfW und GIZ) wieder eine stärkere Führungsrolle einnimmt und eigene Expertise aufbaut. In den letzten Jahren hat das BMZ bereits die Zahl seiner Mitarbeiter*innen in den Partnerländern erhöht, eine Verfahrensreform durchgeführt und sein Monitoring- und Evaluierungssystem verbessert.

Der BMZ-2030-Prozess befindet sich jedoch noch in der Umsetzung und bedarf weiterer Anstrengungen, um nachhaltig wirksam zu sein. Die neue Bundesregierung sollte den BMZ-2030-Prozess fortsetzen, die Fortschritte bei der Erreichung der Ziele regelmäßig überprüfen und bei Bedarf neue Reformen einleiten. Ein Schlüsselbereich ist das deutsche Monitoring- und Evaluierungssystem, für das im Rahmen des BMZ-2030-Prozesses standardisierte Indikatoren für die Ergebnisberichterstattung über Länder, Themen und Durchführungsorganisationen hinweg festgelegt wurden. Um die Professionalisierung des BMZ weiter voranzutreiben, wird es notwendig sein, mehr Personal mit Fachkenntnissen im Wirkungsmanagement einzustellen. Darüber hinaus ist es wichtig, das Monitoring- und Evaluierungswissen sowie die wissenschaftliche Evidenz über die Organisationen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit besser in ein übergreifendes, auf Lernen und kontinuierliche Verbesserung ausgerichtetes Wissenssystem zu integrieren.

4. Eigenverantwortung unterstützen und besser auf die Ansichten der Partnerländer eingehen

Die Ansichten der Partnerländer Deutschlands sollten der ultimative Maßstab dafür sein, die die Qualität der deutschen Entwicklungszusammenarbeit zu bewerten. Die nächste Regierung sollte das Feedback der Partnerländer nutzen, um die Wirksamkeit der deutschen Entwicklungszusammenarbeit zu verbessern. Der jüngste OECD-Peer Review der deutschen Entwicklungszusammenarbeit ergab, dass trotz des starken Engagements Deutschlands in der Entwicklungszusammenarbeit mehr getan werden muss, um die Eigenverantwortung (ownership) der Partnerländer zu fördern. Daten aus der Monitoring-Runde der Globalen Partnerschaft für wirksame Entwicklungskooperation aus dem Jahr 2018 (die in der jüngsten OECD-Peer Review Deutschlands zitiert werden) zeigen, dass Deutschland über dem DAC-Durchschnitt liegt, was die Vorhersehbarkeit der ODA und die Nutzung lokaler Ergebnismatrizen (results frameworks) angeht. Bei der Nutzung und Stärkung von Finanzsystemen der Partnerländer hingegen schneidet Deutschland schlecht ab. Insbesondere bei der Nutzung der Ländersysteme liegt Deutschland mit 35 Prozent unter dem DAC-Durchschnitt (55 Prozent) und verbucht nur 53 Prozent der ODA in den nationalen Haushalten der Partnerländer, was deutlich unter dem GPEDC-Ziel für 2015 von 85 Prozent liegt.

Deutschland sollte sicherstellen, dass administrative Entscheidungen über Entwicklungsausgaben – beispielsweise über die Nutzung der Systeme der Partnerländer, die Aufhebung der Lieferbindung und die Vorhersehbarkeit der ODA – stärker auf die Prioritäten der Partnerländer abgestimmt werden, um die Eigenverantwortung zu fördern. Während Deutschland bereits den Einsatz von Budgethilfe als Teil des BMZ-2030-Prozesses ausweitet, was die Ausgaben für und durch die Haushalte der Partnerländer erhöhen sollte, kann eine zusätzliche Unterstützung der Eigenverantwortung auch bessere Beziehungen und eine positivere Bewertung der Geber durch die Partnerländer fördern. Eine Evaluierung des Deutschen Instituts für Entwicklungsevaluierung (DEval) hat gezeigt, dass eine stärkere Anpassung an die Partnersysteme mit einer positiveren Bewertung des Einflusses und der Nützlichkeit der ODA-Anbieter durch die Partnerländer verbunden ist. Die jüngste AidDATA-Umfrage „Listening to Leaders“ zeigt einen relativen Rückgang der von den Partnerländern wahrgenommenen Nützlichkeit Deutschlands, die von Platz 17 im Jahr 2017 auf Platz 21 im Jahr 2020 gesunken ist. Die Konzentration des künftigen Engagements auf die Unterstützung der Eigenverantwortung der Länder kann nicht nur eine wirksamere Zusammenarbeit unterstützen, sondern auch Deutschlands Ruf als einflussreicher und hilfsbereiter Partner stärken.

Entwicklungspolitische Wirksamkeit auf der globalen Bühne fördern

Die nächste Bundesregierung wird mit einem globalen Umfeld der Entwicklungszusammenarbeit konfrontiert sein, das zunehmend von konkurrierenden geostrategischen Interessen zwischen und innerhalb von Regionen geprägt ist. Um diesem Trend entgegenzuwirken, sollte Deutschland sicherstellen, dass sein System der Entwicklungszusammenarbeit in erster Linie auf wirksame Zusammenarbeit und Partnerschaft ausgerichtet ist. Diese Haltung wird entscheidend sein, um das umfangreiche deutsche ODA-Budget auf eine entsprechende Wirkung auszurichten und eine globale Vorreiterrolle einzunehmen.

Deutschland ist bereits in vielerlei Hinsicht führend in der Entwicklungspolitik. Es ist eines der wenigen reichen Länder, die ihre nationale und internationale Agenda sinnvoll aufeinander abstimmen und hat seine Zusammenarbeit früher als viele andere Länder auf globale Herausforderungen (und „globale Partner“) ausgerichtet. In den kommenden Jahren kann Deutschland weiterhin eine Führungsrolle übernehmen, indem es die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit in der eigenen Verwaltung vorantreibt und mit einem breiten Netzwerk von internationalen Partnern zusammenarbeitet, um Wirksamkeit als globale Norm wiederzubeleben.

Die Autorin und der Autor danken Mikaela Gavas, Rebekka Hannes, Stephan Klingebiel und Adolf Kloke-Lesch für ihre hilfreichen Kommentare und Anregungen. Für etwaige Fehler sind die Autorin und der Autor verantwortlich.