Turning the Grand Bargain Upside Down: Views from Indonesia

Past humanitarian reform agendas have continually emphasised the need for humanitarian response to be locally owned. But for two decades, attempts to systematically elevate the representation, participation, and power of local actors have fallen short; donor governments still have an incentive to channel their funding through large international organizations.

On 14 December 2020, the Center for Global Development co-hosted a workshop with the Pujiono Centre, Humanitarian Advisory Group, and Network of Empowered Aid Response (NEAR) to hear perspectives on aid reform from local and national organisations in Indonesia. Around the virtual table were leaders and senior officers of Indonesian nongovernmental and civil society organisations, many of whom had previously been part of a sustained discussion on humanitarian reform in Indonesia. While Indonesia is often recognised as a leader in localising disaster and humanitarian response, the workshop discussions pointed to a series of persistent challenges and growing momentum for some key priorities for reform.

Persistent challenges: Coordination and funding

Despite the predictable recurrence of natural disasters in Indonesia, coordination and financing remain unpredictable. National and local organisations voiced concern over their repeated exclusion from national preparedness plans, and perennial challenges to reliably access resources when disasters hit.

While in many countries COVID-19 has accelerated the localisation of humanitarian response, this agenda was already more advanced in Indonesia. In recent years the Indonesian government has taken leadership over humanitarian response efforts, limiting the presence of international actors. This has caused international organisations to re-examine their roles and created opportunities for national and local organisations that are best placed to respond. As a result, national organisations have taken over an intermediary function that might otherwise fall to the UN. For instance, in the 2018 Sulawesi earthquake and tsunami response, national NGOs used international grants to contract local partners, thereby underwriting the administrative and financial requirements of international donors.

However, the pandemic has created extreme strain for responders in Indonesia. Notwithstanding changes to their roles, there was considerable international support in the wake of the Sulawesi earthquake and tsunami. But it has since decreased and stopped altogether due to COVID-19. According to one organization, based in Central Sulawesi, local organisations “feel powerless due to funding uncertainties” that abruptly changed their budget forecasts and service provision.

There is also a pattern of limited coordination with local organisations in state-led responses to the pandemic. This was again illustrated in June 2020 after an earthquake struck the region of Maluku, when there was limited coordination between international humanitarian agencies and local civil society organisations. Some, including a foundation based in the region, tried to form a network to empower and respond to affected communities but it lacked funding and lost momentum.

Forming networks at the local level to mobilise coordination and funding has been a common approach to these challenges. In Central Kalimantan for example, COVID-19 has destabilised the international partnerships that local human rights groups used to benefit from. In response, a local human rights NGO mobilised its own collaboration with other local organisations by forming a broader “women’s network.” In this way, local organisations were able to better distribute resources and coordinate aid delivery through pre-existing channels. Others were forced to rely on newly recruited volunteers.

But national and local organisations say they need much more.

Priorities for reform

Participants of the workshop agreed unanimously on two priorities for humanitarian reform in Indonesia:

1. Establish pooled funds at the national level

As international actors retreat, local and national organisations are grappling with limited funding and resources. There is currently no UN-managed pooled fund in Indonesia that could channel international funds to local actors. Nationally owned and driven pooled funds could be an alternative. Pooled funds have the potential to allocates funding more directly to the frontline and promote local decision-making while allowing donors to maintain oversight and, ultimately, allows national entities to better facilitate locally led responses.  

Pooled funds are also seen as a critical mechanism to addressing the growing tensions among local organisations over the increasing number of international organisations establishing national personalities, while maintaining their international character. Many international organisations have pursued the Grand Bargain commitment to localisation by franchising, sparking debate over what constitutes a truly “local” organisation. Increasing pooled funding could potentially even out the playing field among organisations seeking resources at the local level.

2. Devolve cluster coordination to local leadership

In Indonesia, the national government has replicated UN-style humanitarian clusters but they have failed to find meaningful traction.

Local and national organisations support an area-based approach to coordination that maintains the technical oversight of the humanitarian clusters while devolving coordination to the local level. In this approach, local actors are involved in day-to-day operations, and, on a larger scale, the development of a shared vision for humanitarian coordination in Indonesia.

But to deliver, there needs to be a stronger platform for communication and coordination between all stakeholders. Organisations engaged in disaster management, social development, and religious networks need to come together to build networks and foster capacity, to ensure more accurate information and the organized involvement of local actors.

As the Grand Bargain comes to a close and leaders consider next steps, the call from local and national organisations is loud and clear. It’s time for the system to see them as assets to humanitarian response in Indonesia—and internationally—and prioritise reform agendas that are truly locally owned.

Agenda reformasi kemanusiaan yang sudah-sudah terus  menekankan perlunya tanggapan kemanusiaan yang dikendalikan oleh pelaku lokal. Namun selama dua dekade, upaya untuk secara sistematis meningkatkan representasi, partisipasi, dan kewenangan pelaku  lokal sudah gagal; pemerintah donor masih mempunyai insentif untuk menyalurkan pendanaan mereka melalui organisasi -organisasi internasional yang besar. Pada 14 Desember 2020, Center for Global Development (CGD) menyelenggarakan lokakarya bersama Pujiono Centre, Humanitarian Advisory Group (HAG), dan Network of Empowered Aid Response (NEAR) untuk mendengarkan wawasan tentang reformasi bantuan dari organisasi-organisasi lokal dan nasional di Indonesia. Pada pertemuan Daring itu hadir para pemimpin dan pengurus senior organisasi nonpemerintah dan masyarakat sipil Indonesia, banyak di antara mereka yang selama ini telah menjadi bagian dari pembahasan berkelanjutan tentang reformasi kemanusiaan di Indonesia. Meskipun Indonesia sering dikenal sebagai pemimpin dalam pelokalan bencana dan tanggap kemanusiaan, pembahasan pada lokakarya ini menunjukkan bukan hanya serangkaian tantangan yang membandel  tetapi juga momentum yang berkembang  terkait hal-hal yang menjadi prioritas utama dalam reformasi.

Tantangan yang membandel: Koordinasi dan pendanaan

Meskipun berbagai bencana berulang telah diperkirakan terjadi di Indonesia, koordinasi dan pendanaan tetap tidak dapat diramalkan. Organisasi - organisasi nasional dan lokal menyuarakan keprihatinan tentang bagaimana mereka berkali-kali tidak dilibatkan dalam rencana kesiapsiagaan tingkat nasional, dan adanya tantangan yang sungguh sulit untuk mengakses sumberdaya secara andal ketika terjadi bencana.

Sementara di banyak negara COVID-19 telah mempercepat pelokalan tanggapan kemanusiaan, agenda ini sudah berjalan lebih maju di Indonesia. Dalam beberapa tahun terakhir, pemerintah Indonesia telah mengambil alih upaya tanggap kemanusiaan, dengan membatasi kehadiran pelaku internasional. Hal ini mengharuskan organisasi-organisasi internasional meninjau kembali peran mereka dan perkembangan ini menciptakan peluang bagi organisasi-organisasi nasional dan lokal untuk menjadi pelaku-pelaku yang memang lebih tepat melakukan tanggapan. Dari sana, organisasi-organisasi nasional mengambil alih fungsi perantara yang biasanya dilakukan oleh lembaga-lembaga PBB. Misalnya, pada tanggapan terhadap gempa dan tsunami Sulawesi 2018, LSM nasional menggunakan hibah internasional untuk mengontrak mitra-mitra lokal, dengan demikian menjadi penjamin persyaratan administrasi dan keuangan yang ditetapkan oleh donor internasional.

Namun, pandemi telah menimbulkan tekanan yang ekstrim bagi para pelaku di Indonesia. Memang sudah ada perubahan dalam peran mereka, dan tadinya terdapat dukungan internasional yang cukup besar pada pasca gempa bumi dan tsunami Sulawesi. Tetapi setelah itu menurun dan berhenti sama sekali karena COVID-19. Menurut satu organisasi yang berbasis di Sulawesi Tengah, organisasi lokal “merasa tidak berdaya karena ketidakpastian pendanaan”yang secara- tiba-tiba mengubah perkiraan anggaran dan penyediaan layanan mereka.

Ada juga pola koordinasi yang terbatas dengan organisasi-organisasi lokal dalam tanggapan terhadap pandemi yang dipimpin oleh Pemerintah. Hal ini tergambarkan lagi pada bulan Juni 2020 setelah gempa bumi melanda wilayah Maluku, ketika ada keterbatasan koordinasi antara lembaga-lembaga kemanusiaan internasional dan organisasi-organisasi lokal. Beberapa organisasi termasuk suatu yayasan yang berbasis di wilayah tersebut, mencoba membentuk jaringan untuk memberdayakan dan membantu komunitas yang terkena dampak tetapi mereka mengalami kekurangan dana dan kehilangan momentum.

Pembentukan jaringan di tingkat lokal untuk memobilisasi koordinasi dan pendanaan adalah suatu pendekatan yang umumnya dilakukan untuk mengatasi tantangan ini. Di Kalimantan Tengah misalnya, COVID-19 telah melemahkan kemitraan internasional yang tadinya dapat diambil manfaat dukungannya oleh  kelompok-kelompok pekerja hak asasi manusia setempat. Menyikapi situasi ini, sebuah LSM lokal menggerakkan sendiri kolaborasi dengan organisasi-organisasi sejawat lokal lainnya dengan membentuk ”jaringan perempuan” yang lebih luas. Dengan cara ini, organisasi-organisasi lokal dapat berbagi sumber daya dengan lebih baik dan mengoordinasikan penyaluran bantuan melalui saluran yang sudah ada. Sementara organisasi-organisasi lainnya terpaksa hanya  mengandalkan perekrutan sukarelawan-sukarelawan baru.

Tetapi organisasi-organisasi nasional dan lokal mengatakan bahwa mereka memerlukan lebih lagi dari semua ini.

Prioritas untuk reformasi

Para peserta lokakarya menunjukkan suara bulat tentang perlunya dua prioritas untuk reformasi kemanusiaan di Indonesia:

1. Mendirikan lumbung dana di tingkat nasional

Ketika para pelaku internasional mundur, organisasi lokal dan nasional bergulat dengan keterbatasan pendanaan dan sumber daya. Sekarang ini belum ada suatu lumbung dana yang dikelola oleh PBB di Indonesia untuk dapat menyalurkan dana internasional ke pelaku lokal. Jadi suatu lumbung dana yang dimiliki dan digerakkan secara nasional dapat menjadi suatu alternatif.

Lumbung dana mempunyai potensi untuk mengalokasikan dana secara lebih langsung ke garis depan dan mendorong pengambilan keputusan lokal sementara juga memungkinkan donor untuk memastikan pengawasan dan, pada akhirnya, memungkinkan pelaku-pelaku nasional untuk memfasilitasi dengan lebih baik tanggapan - tanggapan yang dipimpin secara lokal.  

Lumbung dana juga dipandang sebagai suatu mekanisme yang penting untuk mengatasi tekanan di antara organisasi-organisasi lokal yang diakibatkan oleh banyaknya organisasi internasional yang membentuk cabang nasional sementara tetap mempertahankan karakter internasional mereka. Banyak organisasi internasional mengejar komitmen Grand Bargain untuk lokalisasi dengan pendekatan waralaba, sehingga memicu perdebatan tentang makna sejati dari apa yang dibilang organisasi "lokal". Peningkatan suatu lumbung dana mempunyai potensi untuk menciptakan suatu lapangan pertandingan yang fair di antara organisasi-organisasi yang mencari sumber daya di tingkat lokal.

2. Melimpahkan koordinasi Klaster kepada kepemimpinan lokal

Di Indonesia, pemerintah nasional telah mereplikasi  klaster kemanusiaan yang berpakem PBB, tetapi pendekatan ini  tidak membuat dampak yang berarti di tataran lokal.

Organisasi-organisasi lokal dan nasional mendukung pendekatan koordinasi  berbasis wilayah dimana pengawasan teknis tetap dilakukan oleh Klaster kemanusiaan sementara koordinasi diserahkan kepada tingkat lokal. Dalam pendekatan ini, pelaku lokal dilibatkan dalam operasi sehari-hari, dan pada cakupan yang lebih besar, menjadi pengembangan visi bersama terkait koordinasi kemanusiaan di Indonesia.

Namun untuk mewujudkannya, perlu ada platform yang lebih kuat untuk komunikasi dan koordinasi antara semua pemangku kepentingan. Organisasi-organisasi yang terlibat dalam penanggulangan bencana, pembangunan sosial, dan jaringan berbasis keagamaan perlu bersatu untuk membangun jejaring dan meningkatkan kemampuan, untuk memastikan informasi yang lebih akurat dan keterlibatan pelaku lokal yang lebih terorganisasi.

Ketika Grand Bargain hampir berakhir dan para petinggi  mempertimbangkan langkah-langkah selanjutnya, seruan dari organisasi-organisasi lokal dan nasional terdengar lantang dan jelas. Sudah waktunya bagi sistem kemanusiaan untuk melihat mereka sebagai aset tanggap kemanusiaan di Indonesia —dan secara internasional — serta untuk memprioritaskan agenda reformasi yang benar-benar dimiliki oleh pelaku-pelaku lokal.