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The creation of a “forest carbon economy,” where countries reap the economic benefit of the emission reduction contributions of their forests, is increasingly seen as an important source of income for countries in Africa, Latin America, and Asia-Pacific. Brazil’s President Lula is promoting the creation of an initiative inspired by the Organization of the Petroleum Exporting Countries (OPEC) to increase economic opportunities for countries with jurisdiction over tropical forests, such as the Amazon rainforest, the Congo rainforest in Central Africa, and the Sundaland in Indonesia, Malaysia, and Brunei. The message is simple: these countries are endowed with an asset that is indispensable to fighting climate change and that can be monetized. Although oil production and carbon emissions avoidance and abatement have little in common, the OPEC analogy is useful because it points in the direction of governments wanting to maximize the market value of a critical asset.
The numbers that support this idea are appealing. According to the Intergovernmental Panel on Climate Change, reductions in deforestation and forest degradation have the potential to contribute up to 18 percent of the emissions cut required to meet the 1.5°C warming goal set out by the Paris Climate Agreement. Estimates indicate that under a high carbon prices scenario, the value of the forest-based carbon credit market could increase from US$1.3 billion in 2021 to US$25 billion per year by 2030.
There are, however, some important caveats. First and foremost, the rapid increase in carbon credit transactions—which reached nearly a trillion dollars in 2022—has not been based on forests; in fact, forests account for only 0.1 percent to 0.2 percent of those transactions. Instead, the increase is based on other sources of carbon mitigation, such as the use of renewable energy. Moreover, tropical forests represent only a fraction of the total forest-based carbon economy (the main source of forest-based carbon credits originating in Europe). In fact, most of the funds that tropical forests receive do not come from carbon markets but from official development assistance (ODA). In 2021, ODA flows for the protection of forests reached US$1.1 billion.
In a new paper, we discuss the positive and negative externalities of forest-based carbon credits that need to be addressed before developing this market. Tree monocropping, a common reforestation practice that occurs when the goal is exclusively to reduce carbon emissions, is a source of negative externalities such as population displacement, increases in food prices, and biodiversity degradation. Corruption and land grabbing are other negative consequences, typically part of what can be called a “Green Dutch Disease” brought on in part by the sudden influx of foreign exchange and weak governance structures. These pitfalls suggest that enforcing social and environmental safeguards in carbon market transactions is critical.
To maximize the benefits of forest-based carbon credits, “productive development policies,” are needed. Land is not the only relevant factor of production; key components of the upstream and downstream value chain are intensive in skilled labor and capital, which have to be available. For example, measurement and verification require the use of satellites and other land surveying technology. Structuring and marketing carbon credits require financial expertise. Without the right policies, tropical forest countries, and local communities, will not be able to capture the benefits of carbon credits.
A call for National Carbon Federations
Our paper proposes the creation of National Carbon Federations to deal with some of these market failures. In addition, these organizations could improve the bargaining power of local actors and strengthen democratic governance and contract transparency, thereby preventing conflict. Carbon Federations can be nonprofit public-private partnerships that also provide key public goods, so that living standards improve as a result of the development of this market. Federations need to have a source of income, which can take the form of a tax on the sale of carbon credits.
Federations should be national-level organizations that unlock the benefits of carbon markets by aggregating small-scale forest carbon producers such as indigenous communities, peasant organizations, rural associations, and communal forms of land ownership. Their main role would be to aggregate and warehouse a pipeline of bankable projects that would otherwise be deemed too small for potential buyers in primary and secondary markets.
Just as in the past experience with agricultural federations, such as Colombia’s century-old National Federation of Coffee Growers, Carbon Federations can provide technical assistance, enforce adequate standards and quality, and develop the necessary capacity for monitoring and verification. By aggregating supply from carbon producers, Carbon Federations could access both primary and secondary carbon markets at scale, eliminating the need for intermediaries. They could also give voice to the dispersed communities that are underrepresented politically. At the macro level, Federations can partner with governments to explore the need for price stabilization mechanisms, provision of liquidity, and exchange rate risk management.
There is a long road to travel before tropical forest countries benefit from the carbon credits market. The most relevant obstacles are institutional, not technological. Carbon Federations, led by producers, are a vehicle to address the issues that have impeded the development of this market in tropical forest countries, while at the same time avoid becoming another example of the resource curse.
Efficient, transparent, and democratic institutions are necessary to remove many obstacles for the development of forest-based carbon markets. Governments and donors should actively promote the creation of National Carbon Federations.
Muchos países de África, América Latina y Asia-Pacífico consideran que la reducción de emisiones de dióxido de carbono a partir las reservas forestales tiene el potencial de convertirse en una importante fuente de ingresos para sus economías. El presidente Lula de Brasil promueve la creación de una iniciativa inspirada en la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) para aumentar las oportunidades económicas de los países con jurisdicción sobre bosques tropicales, como la selva amazónica, la selva del Congo en África Central, algunos países del sureste asiático como Indonesia, Malasia y Brunéi. El mensaje es simple: estos países están dotados de un activo que es indispensable para luchar contra el cambio climático y que puede monetizarse. Aunque la producción de petróleo y la reducción de las emisiones de carbono son conceptos antagónicos, la analogía de la OPEP es útil porque ilustra cómo los gobiernos pueden maximizar el valor de mercado de un activo crítico.
Las cifras que respaldan esta idea son atractivas. Según el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, las reducciones en la deforestación y la degradación forestal tienen el potencial de contribuir hasta el 18 por ciento de la reducción de emisiones necesaria para cumplir el objetivo de calentamiento de 1,5°C establecido por el Acuerdo Climático de París. Las estimaciones indican que, en un escenario de precios altos del carbono, el valor del mercado de créditos de carbono basados en bosques podría aumentar de 1.300 millones de dólares en 2021 a 25.000 millones de dólares al año en 2030.
Sin embargo, existen algunas advertencias importantes. En primer lugar, el rápido aumento de las transacciones de créditos de carbono (que alcanzaron casi un billón de dólares en 2022) no se ha basado en los bosques; de hecho, los bosques han representado como máximo el 0,2 por ciento de esas transacciones. La mayor parte del mercado de créditos de carbono se basa en otras fuentes de mitigación de carbono, como el uso de energía renovable. Además, los bosques tropicales representan sólo una fracción del total de la economía de carbono basada en bosques (la principal fuente de créditos de carbono de origen forestal se origina en Europa). Es decir, por lo menos hasta ahora los bosques tropicales han tenido un papel muy marginal en los mercados de carbono. Por el contrario, la mayoría de los fondos que reciben los bosques tropicales no proviene de la venta de créditos de carbono sino de la asistencia oficial para el desarrollo. En 2021, los flujos de cooperación internacional para la protección de los bosques alcanzaron los 1.100 millones de dólares. Se trata de una cifra, sin duda, importante pero muy distante de lo que se podría obtener mediante el acceso a los mercados de carbono. Por ello, en un artículo reciente, analizamos cómo lograr este objetivo.
El punto de partida es abordar las externalidades positivas y negativas de los créditos de carbono procedentes de bosques. El monocultivo de árboles, una práctica común de reforestación que se produce cuando el objetivo es exclusivamente reducir las emisiones de carbono, es una fuente de externalidades negativas como el desplazamiento de población, el aumento de los precios de los alimentos y la degradación de la biodiversidad. La corrupción y el acaparamiento de tierras son otras consecuencias negativas, típicamente parte de lo que se puede llamar una “enfermedad holandesa verde”, provocada en parte por la repentina afluencia de divisas y estructuras de gobernanza débiles. Estos obstáculos sugieren que es fundamental aplicar salvaguardias sociales y ambientales en las transacciones del mercado de carbono.
Para maximizar los beneficios de los créditos de carbono obtenidos de los bosques, se necesitan “políticas de desarrollo productivo”. La tierra no es el único factor de producción relevante; Los componentes clave de la cadena de valor, tanto aguas arriba como aguas abajo, son intensivos en mano de obra calificada y capital. Por ejemplo, la medición y verificación requieren el uso de satélites y otras tecnologías topográficas. La estructuración y comercialización de créditos de carbono requieren experiencia financiera. Sin las políticas adecuadas, los países con bosques tropicales y las comunidades locales no podrán aprovechar los beneficios de los créditos de carbono.
Un llamado a las Federaciones Nacionales del Carbono
Nuestro documento propone la creación de Federaciones Nacionales del Carbono para abordar algunas de estas fallas del mercado. Además, estas organizaciones podrían mejorar el poder de negociación de los actores locales y fortalecer la gobernanza democrática y la transparencia de los contratos, evitando conflictos. Las Federaciones de Carbono pueden ser asociaciones público-privadas sin fines de lucro que también proporcionen bienes públicos clave, de modo que los niveles de vida mejoren como resultado del desarrollo de este mercado. Las federaciones necesitan tener una fuente de ingresos, que puede tomar la forma de un impuesto sobre la venta de créditos de carbono.
Las federaciones deberían ser organizaciones a nivel nacional que agrupen productores de carbono forestal a pequeña escala, como comunidades indígenas, organizaciones campesinas, asociaciones rurales y formas comunales de propiedad de la tierra. Su función principal sería agregar y almacenar una cartera de proyectos financiables que, de otro modo, se considerarían demasiado pequeños para los compradores potenciales en los mercados primario y secundario de créditos de carbono.
Al igual que en la experiencia pasada con las federaciones agrícolas, como la centenaria Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, las Federaciones del Carbono pueden brindar asistencia técnica, hacer cumplir estándares y calidad adecuados y desarrollar la capacidad necesaria para el monitoreo y la verificación. Al agremiar a los productores, en este caso no de un producto agrícola sino de quienes proveen servicios ambientales, las Federaciones de Carbono podrían lograr la escala necesaria para ofrecer los créditos de carbono sin necesidad de intermediarios. También podrían dar voz a las comunidades dispersas que están subrepresentadas políticamente. Las federaciones pueden asociarse con los gobiernos para explorar la necesidad de mecanismos de estabilización de precios, provisión de liquidez y gestión del riesgo cambiario.
Queda un largo camino por recorrer antes de que los países con bosques tropicales se beneficien del mercado de créditos de carbono. Los obstáculos más relevantes son institucionales, no tecnológicos. Las Federaciones de Carbono, lideradas por productores, son un vehículo para abordar los problemas que han impedido el desarrollo de este mercado en los países con bosques tropicales.
Se necesitan instituciones eficientes, transparentes y democráticas para eliminar muchos obstáculos al desarrollo de los mercados de carbono basados en los bosques. Las federaciones no solo son indispensable para desarrollar este mercado, sino también para impedir que se convierta en otro ejemplo de la “maldición de los recursos naturales”. Los gobiernos y los donantes deberían promover activamente la creación de Federaciones Nacionales del Carbono.
Disclaimer
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