Indonesia’s flagship forest policy—a moratorium on new licenses to log or clear rainforests that started in 2011—has lowered the country’s greenhouse gas emissions from deforestation by an estimated 1.0–2.5 percent over four years. But unless the moratorium policy is significantly strengthened Indonesia is poised to fall far short of its national climate target of a 26–41 percent reduction in emissions by 2020. That’s because the new licenses that were the focus of the moratorium policy were responsible for only 15 percent of Indonesia’s emissions from deforestation from 2000–2010. The moratorium policy excluded the remaining 85 percent of emissions, most of which came from deforestation in areas with pre-existing licenses, or from unlicensed deforestation.
These are the findings of a study published this week in the Proceedings of the National Academy of Sciences that I authored with colleagues at the Center for Global Development, Conservation International, World Resources Institute, Duke University, the University of Maryland, and the Woods Hole Research Center.
Indonesia’s 26–41 percent emission reduction target is the legacy of its former president, Susilo Bambang Yudhoyono (“SBY”). So is Indonesia’s flagship policy for achieving those emission reductions—a moratorium on new licenses (called “concessions”) for certain types of forest exploitation (logging; clearing forests for oil palm plantations; clearing forests for pulp and paper plantations) within certain areas (unlogged forests; carbon-rich peat lands).
Now the fate of Indonesia’s forests—and President SBY’s legacy—is in the hands of Indonesia’s new president, Joko “Jokowi” Widodo. The moratorium policy comes up for renewal in May, 2015, and President Jokowi will decide whether to keep the policy in place, or to expand it.
President Jokowi’s decision will have global repercussions. Globally, more than 10% of greenhouse gas emissions come from net deforestation, and more of these emissions come from Indonesia than from any other country. Indonesia is responsible for around one-third of emissions from tropical deforestation, driven largely to produce palm oil, paper, and wood products for consumers in other countries. In recent years Indonesia has ranked among the top five greenhouse-gas emitting countries. If Indonesia can slow its deforestation, as Brazil has, then it will help mitigate climate change on a globally significant scale.
Though Indonesia’s moratorium policy has been widely discussed for years (see here, here, and here), our study is the first to quantify its likely effectiveness at reducing emissions. We did so indirectly, by first estimating what would have happened to Indonesia’s emissions from 2000–2010 if the moratorium had been in place over that decade. We estimated that if Indonesia’s moratorium policy had been in place from 2000–2010, emissions during that decade would have been 213–615 million tons of CO2 (2.5–7.2%) lower than actually occurred (Figure 1)—as much as the entire emissions from Lebanon or Denmark over that period and possibly more than emissions from Norway.

Figure 1. Emissions and reductions in emissions from deforestation and peat degradation by land-use designation, Indonesia, 2000–2010, in million tons CO2 (percent of total) if the moratorium policy had been in place over that decade. Source: Busch et al. (2015)
We then projected those results forward to estimate the likely impact of the moratorium since 2011. Without Indonesia’s actual moratorium from 2011–2015, its emissions from deforestation and peat would have been an estimated 1.0–2.7% higher. In extrapolating pre–2010 data to the post–2011 moratorium we assumed that all issuing of new licenses had in fact been completely suspended, and we ignored some indirect ways in which the moratorium might have influenced behavior (e.g., a rush to acquire new licenses in the months before the policy came into effect, or a chilling effect on opening peat lands within existing concessions).
The amount of carbon that Indonesia has likely kept out of the atmosphere with the moratorium policy is large in absolute terms, but small relative to the country’s total emissions and its policy targets. If Indonesia is to meet its target of reducing emissions 26–41 percent by 2020, a stronger policy response is needed. Here are six recommendations to make that happen: “three E’s” for President Jokowi to consider before he makes a decision on the moratorium in May, and “three P’s” for others to assist.
Extend. The effectiveness of the moratorium policy compounds the longer it is in place. Extending the four-year moratorium for an additional two years would more than double the total carbon kept out of the atmosphere, while extending the moratorium to ten years would increase emission reductions six-fold.
Expand. 85 percent of Indonesia’s emissions from deforestation from 2000–2010 were left out of the coverage of the moratorium, including deforestation outside of concessions and protected areas (59 percent of emissions), deforestation in concessions granted prior to 2000 (21 percent), deforestation of secondary forests within new concessions (4 percent), and deforestation in protected areas (2 percent). Indonesia simply can’t meet its climate targets without policies to address those emissions.
Enforce. Though its effect on emissions has likely been modest, the moratorium represented a political and symbolic sea change in how forests are treated in Indonesia. The moratorium created an opening for greater law enforcement and further reforms in the forest sector; what happens next is up to President Jokowi. One hopeful sign is a transfer of the function of issuing concession licenses out of the Ministry of Forestry, where decisions to grant licenses were widely regarded as “transactional,” to a new one-stop permitting service for investors administered by the Indonesia Investment Coordinating Board.
Price. Without a price on carbon pollution, emission reductions by some land-users will be needlessly low, while emission reductions by other land-users will be needlessly expensive. Our paper estimated that a hypothetical carbon price of $3.30–19.45 could have been as effective as the moratorium, by spreading the responsibility for slowing deforestation to license-holders of pre-existing concessions and land users outside of concessions. Carbon pricing also has the benefit of creating winners as well as losers. But carbon pricing requires the development of new institutions for implementation, while a moratorium can be enacted immediately. Thus the current moratorium is a good bridge strategy to future carbon pricing.
Publish. The precise amount of carbon kept out of the atmosphere by the moratorium is not as clear as it could be due to limitations of the available data. Researchers would benefit from more comprehensive and transparent data on the location and establishment dates of concessions being provided to public, as is being enabled through Indonesia’s One Map initiative. A standard and scientific definition of primary forests should be made public as well, perhaps based on recent work by Belinda Margono and co-authors. Further scientific research is also needed on the extent of peats soils and emissions arising from their degradation.
Pay. While the success of the moratorium policy rests with Indonesia, developed countries can help Indonesia achieve its goals by putting results-based finance on the table. Norway’s 2010 pledge of up to $1 billion in results-based finance for Indonesia accelerated progress on addressing deforestation. Other rich countries should join Norway and Germany in scaling up their results-based payments for forests. Rich countries have committed to international results-based payments for reduced emission from tropical deforestation (REDD+), but funding to date for REDD+ has been too low and too slow. The head of Indonesia’s REDD+ agency, Pak Heru Prasetyo, has called for $5 billion a year in external funding to help reduce deforestation.
In sum, the current moratorium policy has probably had a modest effect on reducing emissions. But if Indonesia is to meet its climate targets, and everyone the world over is to enjoy the benefits of a safe and stable climate, an even stronger policy response is needed, with 3 E’s (“extend, expand, enforce”) and 3 P’s (“price, publish, pay”).
Kebijakan utama hutan Indonesia—moratorium penundaan izin baru pada hutan alam dan gambut yang dimulai pada tahun 2011—telah menurunkan emisi gas rumah kaca sekitar 1,0-2,5 persen selama empat tahun. Jika kebijakan moratorium ini tidak diperkuat secara signifikan, target penurunan emisi sebesar 26-41 persen pada tahun 2020 tidak akan tercapai. Ini karena izin baru yang merupakan fokus kebijakan moratorium hanya melingkup sekitar 15 persen emisi Indonesia akibat penebangan hutan selama kurun waktu 2000-2010. Kebijakan moratorium ini tidak mencakup 85% emisi lainnya, yang sebagian besar berasal dari penebangan hutan di wilayah yang sudah memiliki izin, atau dari penggundulan hutan yang tidak berizin.
Ini adalah temuan penelitian yang dipublikasikan minggu ini dalam jurnal ilmiah Proceedings of the National Academy of Sciences yang saya tulis bersama rekan-rekan dari Center for Global Development, Conservation International, World Resources Institute, Duke University, the University of Maryland, serta the Woods Hole Research Center.
Target penurunan emisi Indonesia sebesar 26-41 persen ini adalah warisan dari mantan presiden Susilo Bambang Yudhoyono (“SBY”). Demikian pula kebijakan paling ambisius Indonesia untuk mencapai penurunan emisi tersebut—sebuah moratorium terhadap izin baru (disebut “konsesi”) untuk jenis eksploitasi hutan tertentu (pembalakan; pembukaan hutan untuk perkebunan kelapa sawit, pembukaan hutan untuk pabrik pulp dan kertas) di area tertentu (hutan alam dan lahan gambut yang sarat karbon).
Sekarang nasib hutan Indonesia—dan warisan Presiden SBY—berada di tangan presiden Indonesia yang baru, Joko “Jokowi” Widodo. Kebijakan moratorium ini akan berakhir pada bulan Mei 2015, dan Presiden Jokowi akan menentukan apakah akan memperpanjang kebijakan ini, atau akan memperluasnya.
Keputusan Presiden Jokowi akan memiliki dampak global. Di seluruh dunia, lebih dari 10% emisi gas rumah kaca berasal dari penebangan hutan, dan emisi sektor kehutanan yang berasal dari Indonesia lebih banyak daripada negara lain. Indonesia bertanggung jawab atas sepertiga emisi global dari penebangan hutan tropis, yang disebabkan terutama untuk memproduksi kelapa sawit, kertas, dan produk kayu untuk konsumen di negara lain. Dalam beberapa tahun terakhir, Indonesia termasuk lima negara teratas penyumbang gas rumah kaca terbanyak. Jika Indonesia dapat memperlambat penggundulan hutannya, sebagaimana yang telah dilakukan Brasil, maka ini akan membantu mengurangi perubahan iklim dalam skala global yang signifikan.
Walaupun kebijakan moratorium Indonesia telah banyak dibahas (lihat di sini, di sini, dan di sini), ini adalah penelitian pertama yang mencoba menguantifikasi efektivitas kebijakan ini dalam mengurangi emisi karbon. Kami melakukannya secara tidak langsung, dengan terlebih dahulu memperkirakan apa yang akan terjadi pada emisi Indonesia dari kurun waktu 2000-2010 andai moratorium tersebut sudah diterapkan selama dasawarsa tersebut. Kami memperkirakan bahwa andai moratorium tersebut sudah diterapkan sejak 2000-2010, emisi selama dasawarsa tersebut akan lebih rendah sebanyak 213-615 juta ton CO2 (2,5-7,2%) dari yang sebenarnya terjadi (Gambar 1)—jumlah ini sama dengan keseluruhan emisi dari Lebanon atau Denmark selama periode tersebut, dan mungkin lebih besar dari emisi Norwegia.

Gambar 1. Emisi dan penurunan emisi dari penebangan hutan dan degradasi lahan gambut akibat pengusahaan hutan, Indonesia, 2000-2010, dalam jutaan ton CO2 (persentase dari total) andai kebijakan moratorium telah diterapkan dalam dasawarsa tersebut. Sumber: Busch et al. (2015)
Kemudian kami memproyeksikan hasil ini ke depan untuk memperkirakan kemungkinan dampak moratorium sejak tahun 2011. Tanpa moratorium dari kurun 2011-2015, emisi Indonesia dari penebangan hutan dan lahan gambut diperkirakan akan lebih tinggi sebesar 1,0-2,7%. Dalam mengekstrapolasi data pra-2010 ke moratorium pasca-2011 kami mengasumsikan bahwa semua pengeluaran izin baru telah ditangguhkan, dan kami mengabaikan beberapa cara tidak langsung di mana moratorium tersebut mungkin memengaruhi perilaku (misalnya, serbuan penerbitan izin baru dalam beberapa bulan sebelum kebijakan diberlakukan, atau dampak negatif dibukanya lahan gambut dalam konsesi yang sudah ada).
Jumlah pelepasan karbon yang kemungkinan besar telah berhasil dicegah Indonesia dengan kebijakan moratorium ini memang besar jika dilihat dari ukuran absolut, namun relatif kecil dibandingkan emisi total dan target kebijakan negara ini. Jika Indonesia ingin memenuhi target penurunan emisi 26-41 persen pada tahun 2020, diperlukan tanggapan berupa kebijakan yang lebih kuat. Berikut adalah enam rekomendasi untuk mencapai hal itu: “tiga E” untuk dipertimbangkan Presiden Jokowi sebelum beliau mengambil keutusan tentang moratorium ini dalam bulan Mei, dan “tiga P” bagi pihak lainnya untuk membantu.
Extend (Memperpanjang).Makin lama kebijakan moratorium diterapkan, makin besar efektivitasnya. Memperpanjang moratorium selama dua tahun lagi akan mencegah pelepasan karbon total ke atmosfer sebanyak lebih dari dua kali lipat, sementara memperpanjang moratorium hingga sepuluh tahun akan menurunkan emisi sebanyak enam kali lipat.
Expand (Memperluas). 85 persen emisi Indonesia di sektor kehutanan sejak tahun 2000-2010 tidak tercakup oleh moratorium, termasuk penggundulan hutan di luar area konsesi dan area terlindungi (59 persen emisi), penggundulan hutan di area konsesi yang diberikan sebelum tahun 2000 (21 persen), penggundulan hutan sekunder dalam konsesi baru (4 persen), serta penggundulan hutan di area terlindungi (2 persen). Indonesia tidak akan dapat memenuhi target iklimnya tanpa kebijakan yang mengatasi emisi ini.
Enforce (Menegakkan Hukum). Walaupun dampaknya terhadap emisi mungkin cukup kecil, moratorium ini merupakan perubahan politis dan simbolis yang besar dalam hal pengelolaan hutan di Indonesia. Moratorium ini menciptakan kesempatan untuk penegakan hukum yang lebih besar serta reformasi lebih jauh di sektor kehutanan; yang terjadi selanjutnya tergantung pada Presiden Jokowi. Salah satu tanda yang menjanjikan adalah dipindahkannya fungsi penerbitan izin dari Kementerian Kehutanan, dimana keputusan penerbitan izin banyak dianggap sebagai “sebuah transaksi,” ke sebuah badan perizinan satu-atap bagi investor yang dikelola oleh Badan Koordinasi Penanaman Modal (BKPM).
Price (Biaya). Tanpa biaya atas polusi karbon, reduksi emisi oleh sebagian pengguna lahan akan rendah, sementara reduksi emisi oleh pengguna lahan lain akan tinggi. Kami memperkirakan bahwa penerapan biaya karbon sebesar $3,30-19,45 per ton bisa sama efektifnya dengan kebijakan moratorium, dengan menyebarkan tanggung jawab memperlambat penggundulan hutan kepada pemegang izin konsesi yang sudah ada serta pengguna lahan di luar konsesi. Penetapan biaya karbon juga dapat menciptakan pihak yang memperoleh manfaat serta yang dirugikan. Namun biaya karbon memerlukan pengembangan lembaga baru untuk implementasinya, sementara moratorium dapat diberlakukan dengan segera. Karena alasan tersebut, moratorium saat ini adalah strategi yang baik sebagai jembatan menuju pemberlakuan biaya karbon di masa depan.
Publish (Publikasi). Jumlah persisnya karbon yang berhasil dicegah oleh moratorium tidaklah jelas karena keterbatasan data yang tersedia. Para peneliti akan memperoleh manfaat jika terdapat data yang lebih lengkap dan transparan tentang lokasi serta tanggal konsesi yang tersedia bagi umum, sebagaimana dimungkinkan melalui prakarsa Satu Peta (“One Map”) Indonesia. Definisi hutan primer yang standar dan ilmiah juga harus disediakan bagi umum, mungkin berdasarkan karya terbaru Belinda Margono. Penelitian ilmiah lebih lanjut tentang sejauh mana lahan gambut dan emisi muncul dari degradasi tersebut juga diperlukan.
Pay (Membayar). Walaupun keberhasilan kebijakan moratorium terletak di tangan Indonesia, negara maju dapat membantu Indonesia mencapai tujuannya dengan menawarkan bantuan pendanaan berbasis hasil. Janji Norwegia pada tahun 2010 untuk memberi pendanaan berbasis hasil sejumlah hingga $1 miliar untuk Indonesia telah mempercepat kemajuan dalam mengatasi penggundulan hutan. Negara kaya lainnya harus bergabung dengan Norwegia dan Jerman dalam meningkatkan bantuan berbasis hasil untuk kepentingan hutan. Negara-negara kaya telah memberi komitmen untuk memberi bantuan berbasis hasil untuk reduksi emisi dari deforestasi dan degradasi hutan tropis (REDD+), namun pendanaan untuk REDD+ hingga saat ini terlalu kecil dan terlalu lamban. Kepala lembaga REDD+ Indonesia, Pak Heru Prasetyo, telah menghimbau bantuan pendanaan eksternal $5 miliar per tahun untuk membantu mengurangi penebangan hutan.
Kesimpulannya, kebijakan moratorium saat ini mungkin menghasilkan dampak yang tidak terlalu tinggi dalam mengurangi emisi. Namun jika Indonesia ingin memenuhi target iklimnya, dan setiap orang di seluruh dunia ingin menikmati iklim yang aman dan stabil, maka diperlukan kebijakan yang lebih kuat lagi, dengan 3E (“extend/memperpanjang, expand/memperluas, enforce/menegakkan hukum”) dan 3P (“price/biaya, publish/publikasi, pay/membayar”).
Disclaimer
CGD blog posts reflect the views of the authors, drawing on prior research and experience in their areas of expertise. CGD is a nonpartisan, independent organization and does not take institutional positions.