The Relationship Between Migration and Development in El Salvador

As Special Envoy Ricardo Zúñiga traveled to El Salvador last week, the number of people arriving to the US-Mexico border from the Northern Triangle is at its highest level in at least 15 years. Among the three Northern Triangle countries, El Salvador is the least represented among those arriving at the border. Yet, the rate of Salvadorans illegally migrating to the U.S. still vastly exceeds those who use lawful pathways.

Within El Salvador, politicians are torn between discouraging irregular migration and promoting remittances for economic development. Given this dual focus, and the lack of lawful pathways to Mexico and the U.S., there is no consistent messaging in favor of safe, regular, and orderly migration. The Salvadoran government must create a national migration and development plan, with which multilateral organizations and the U.S. government can then engage.

The U.S. government must also break out of old models in addressing the “root causes” of migration. In the short-term, this demands creative policy outreach to the people who are choosing to migrate. In the long-term, this demands a contextual, evidence-based, and adaptive focus on viable economic opportunities.

Migration from El Salvador

Since 1950, El Salvador has been characterized by net emigration. According to the United Nations, 1.6 million Salvadorans lived abroad in 2019, 24.8 percent of the country’s total population. Such movement has a positive impact on local well-bring, including through receipt of remittances. Between 2001-2019, remittances comprised at least 15 percent of El Salvador’s GDP.

There are multiple factors that explain why people emigrate and will continue to do so, including economic need, violence attributed to gangs and the state, and endemic corruption. Since 2000, more than 80 percent of emigrants have moved to the U.S., many through lawful pathways.

Figure 1. Salvadoran immigrants to the U.S. by thousands, 2014-2019

Still more people have migrated irregularly. In 2019, 92,351 Salvadorans were apprehended at the U.S. southern border. And thus far in 2021, 29,141 Salvadorans have been apprehended, many of them children. Under COVID-19 protocols called Title 42, 90 percent of adults have not been allowed to stay in the U.S. and were deported to their home country.

Between January and December of 2020, the Dirección General de Migración y Extranjería de El Salvador (Salvadoran General Directorate of Migration and Citizens Abroad) reportedly received 10,725 returnees. Of those people, 74.97 percent were adult men. More than 25 percent of those deported were from just two states in El Salvador: San Salvador and San Miguel. This reflects the trend over the past few years.

Figure 2. Salvadorans returned by department from 2017-2020, thousands

Lawful pathways from El Salvador do not meet demand. In any given year between 2000-2019, at least 27 percent of people wanted to migrate in the next year. However, as Michael Clemens and Jimmy Graham note, the annual growth of young workers has recently peaked during this period of high unauthorized migration. This suggests that high emigration could be temporary, only lasting for the next 30 years.

The Salvadoran Government’s Migration Policy

Various Salvadoran authorities are charged with addressing migration, as dictated by the National Strategy for the Protection and Development of Salvadoran Migrants and Families (2017). The highest migration authority is a convening of over nine different government ministries, local governments, academics, and the private sector called the National Council for the Protection and Development of Migrants and their Families (CONMIGRANTES). El Salvador also joined the Central American Comprehensive Regional Protection and Solutions Framework (MIRPS) in July 2019.

A lack of national funding hinders the ability of these institutional mechanisms to fulfill their objectives. The International Organization for Migration (IOM) and U.S. Agency for International Development (USAID) have often funded local initiatives that support migrants in El Salvador. With what means they do have at their disposal, the Salvadoran authorities have been active in encouraging lawful migration through the following:

1. management of temporary employment visas,
2. integration of asylum management processes into international cooperative frameworks,
3. creation of a border patrol,
4. restructuring the foreign service to better serve Salvadorans abroad, and
5. promoting reductions in the cost of remittance transfer during the pandemic.

Underpinning mass emigration is the structural inefficacy of the country’s development model, which fails to meet basic welfare needs such as economic opportunity and safety.

The Salvadoran Government’s Development Policy

There are critical economic disparities between Salvadoran departments (states) and municipalities that must be addressed as part of a governmental strategy to deter irregular emigration. In recent decades, El Salvador's development policy has undergone five institutional transformations.

Figure 3. The institutional transformations of El Salvador’s development policy

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Various public entities are charged with development, but progress remains elusive. There are no long-term, interagency development objectives, making the achievement of such objectives particularly difficult. This is in addition to a lack of coordination, lack of funding, prevalence of corruption, and dearth of highly disaggregated information for analysis.

Improving incomes and security requires more efficient institutions—institutions that are consistent across Salvadoran departments. Argumedo and Zuleta (2018) show that municipalities with the highest performing economic indicators interestingly receive the highest levels of funding from the Fund for the Economic and Social Development of Municipalities (FODES). Regions with the poorest performance receive the least funding, suggesting distribution of development funds is not based on need. Consistent with a recent report from the Salvadoran Foundation for Economic and Social Development (FUSADES), equitable distribution of FODES must be prioritized, as it serves as the main transfer from the central government to local governments.

Further, it is critical to strengthen the Ministry of Local Development created in 2019, adopt an equitable long-term vision, improve the dialogue mechanisms between different levels of government, and introduce evidence-based interventions into ongoing development initiatives.

International cooperation, as a complementary recourse to national funding, needs to be consistent with such institutional priorities to ensure a lasting resolution to irregular migration.

U.S. Development Policy in El Salvador

In a recent interview with Tucker Carlson of Fox News, Salvadoran President Bukele cited economic policy and security as the two main reasons why people flee his country. The US strategy has historically attempted to address these two complex factors.

The Alliance for Prosperity (A4P) and the Central American Regional Security Initiative (CARSI) had mechanisms to improve economic and security conditions, including community programming for at-risk youth, infrastructure, and transparency mechanisms for public spending. For 2021 alone, Congress appropriated US$505.9 million in assistance to Central America as a whole.

Biden’s recent plan for Central America will double that. The requested assistance seems to build on the US Strategy for Engagement in Central America, for which Congress appropriated more than US$3.6 billion between FY2016 and FY2021.

Figure 4. U.S. Foreign Aid Disbursements to El Salvador, FY2008 - FY2020

Note: Does not include military assistance, including that which goes towards combating criminal groups such as gangs. Source here.

U.S. assistance has funded poverty reduction programs, including market access initiatives in high-emigration areas, job training, and public–private partnerships that connected youth with employment opportunities.

Despite the very real gains, criticisms persist about the efficacy of U.S. cooperation, as reflected in a recent report published by the Wilson Center. The authors signal that the potential of U.S.-funded programming is diminished by:

• Requests for proposals disconnected from the realities and complexities of the Northern Triangle,
• Faulty coordination within the U.S. government and U.S. coordination with implementing partners,
• Lack of coordination with other international donors,
• Insufficient support to help smaller implementers succeed, and
• Reluctance to adapt programs in response to shortcomings or changed circumstances.

U.S. agencies significantly scaled back funding for many programs in the region less than two years into implementation due to the Trump Administration’s suspension of most foreign assistance to the Northern Triangle. As of January 2021, USAID programs in the region were reaching fewer than half as many people as they did prior to the March 2019 aid suspension.

Improving U.S. Migration and Development Policy towards El Salvador

The implicit assumption of U.S.’ foreign assistance towards El Salvador is that it will reduce irregular migration from the region and improve livelihoods at home. To achieve these objectives, USAID should distinguish between two different types of “root causes:” long-term economic and security concerns versus short-term instigations of large groups of emigrants. Recent additional funding towards the region should address both.

As we detailed above, approaching the year 2050, fewer Salvadorans will be emigrating due to demographic trends. Investments in education, skill-building, digitization, and anti-corruption will be beneficial in the long-term. These initiatives will likely raise El Salvador’s GDP and, in turn, increase emigration temporarily. Michael Clemens (2020) shows that as people achieve more, they aspire for more and often leave low-income countries seeking better opportunities elsewhere.

Yet insurance against livelihood risk can prevent unmanageable emigration immediately. Funding for social protection mechanisms that minimize adverse impacts of violence and extortion, losses in rainfall, and unemployment can offer opportunity at home right now. About 1 million people are expected to face high acute food insecurity between March and August 2021, including 121,000 in Emergency (IPC Phase 4). Many facing food insecurity are in San Miguel, one of the departments with the highest rates of emigration.

In the meantime, to channel potential Salvadoran irregular migrants into lawful pathways, the U.S. should:

1. Open lawful pathways

Many in El Salvador are waiting for consular appointments. The U.S. Executive should allow people with approved family-based petitions (Forms I-130) into the US while they wait for their green card. The Salvadoran government has vetted potential employees eager to participate in the H-2 program. The Department of Labor should facilitate connections to employers, the Department of State should expedite consular processing, and USAID should maximize development returns among H-2 visa holders while they are home during the off-season.

2. Engage with the Salvadoran government at the municipal level.

The U.S. government must work hand-in-hand with municipal governments in the country, in addition to civil society actors working directly with communities. Information sharing between national and municipal governments and USAID officers can be directed by the State Department. If USAID and local governments engage in knowledge sharing together, there is potential for Salvadoran funds to be transparently distributed and appropriately evaluated by the Salvadoran national government.

3. Combat traffickers’ misinformation with widespread information campaigns.

Informational campaigns on what pathways are available have the potential to be more effective than disincentivizing campaigns, which are ineffective. Creative social media outreach, through meme Facebook pages like Hey Salvadoreño Wacha, and campaigns by celebrities, such as CNCO, can reach a wide (and young) audience. This strategy is in the U.S. Citizenship Act of 2021 and must be deployed immediately by public and private actors.

There are ways to mitigate the administrative burden at the border, but the U.S. government must get creative with countries of origin to do so. Only by doing so will the U.S. and Salvadoran governments provide the option of a dignified life such that the decision to migrate is no longer forced.

Al mismo tiempo que el Enviado Especial del Gobierno de Estados Unidos para el Triángulo Norte de Centroamérica, Ricardo Zúñiga, estaba en una misión de diálogo en El Salvador en la segunda semana de mayo, la cantidad de personas procedentes de esta región del mundo que llegaba a la frontera entre Estados Unidos y México alcanzó su nivel más alto en al menos los últimos 15 años. Entre los tres países del Triángulo Norte, El Salvador es el que tiene menor relevancia demográfica entre los recién llegados a la frontera. Sin embargo, la cantidad de salvadoreños que emigran ilegalmente a los Estados Unidos aún supera con creces a los que usan vías regulares.

En El Salvador, los debates políticos suelen debatirse entre desalentar la migración irregular y promover el envío de remesas para el desarrollo económico.  Ante la dualidad de este enfoque, no existe un mensaje consistente a favor de una migración segura, regular y ordenada, en un contexto caracterizado por la falta de vías emigratorias regulares hacia México y Estados Unidos. El gobierno salvadoreño debe crear un plan nacional de migración y desarrollo que sirva como una plataforma para el establecimiento de compromisos compartidos con las diferentes organizaciones multilaterales y el gobierno de los Estados Unidos.

Por su parte, el gobierno de Estados Unidos debe romper los viejos modelos para abordar las causes estructurales de la migración. A corto plazo, esto exige la existencia de políticas creativas para alcanzar a la población que elige migrar; y en largo plazo, un enfoque adaptado al contexto y basado en evidencia capaz de garantizar el acceso a oportunidades económicas de manera sostenida en el tiempo.

La migración desde El Salvador

Desde 1950, El Salvador se ha caracterizado por tener una tasa neta de migración orientada a la emigración. De acuerdo con cifras de las Naciones Unidas, 1.6 millones de personas nacidas en El Salvador viven fuera del país en 2019, lo cual representa el 24.8% de su población total. Ese fenómeno demográfico ha tenido un impacto positivo en el bienestar local, por medio de la recepción de remesas. Entre 2001-2019, las remesas representaron al menos el 15% del PIB de El Salvador.

Existen múltiples factores que explican el por qué las personas han emigrado y continúan haciéndolo, como las necesidades económicas, la violencia atribuida a los actores estatales o las pandillas y la corrupción endémica. Desde 2000, más del 80% de las personas salvadoreñas han emigrado a los Estados Unidos y algunos de ellos, a través de vías regulares. 

Figura 1. Inmigrantes salvadoreños en los EEUU entre 2014 – 2019, miles

De manera reciente, la emigración irregular se ha hecho cada vez más importante. En 2019, 92,351 salvadoreños fueron detenidos en la frontera sur de Estados Unidos; y en lo que va de 2021, se han sido aprehendido a 40,270 salvadoreños. Muchos de ellos son menores de edad. Según los Protocolos migratorios en respuesta al COVID-19 (llamados Título 42), al 90% de los adultos no se les permitió permanecer en los Estados Unidos y fueron deportados a su país de origen.

Entre enero y diciembre de 2020, la Dirección General de Migración y Extranjería de El Salvador recibió 10.725 personas deportadas. De esas personas, el 74,97% eran hombres adultos. Más del 25% de las personas deportados eran de solo dos departamentos de El Salvador: San Salvador y San Miguel. Esta concentración departamental es un reflejo de la tendencia demográfica de los últimos años.

Figura 2. Salvadoreños retornados por departamento entre 2017 – 2020, miles

Ante la dimensión del fenómeno migratorio salvadoreño, las vías legales disponibles no logran satisfacer la demanda de movilidad regular, ordenada y segura. En el período 2000-2019, al menos el 27% de las personas deseaba migrar el próximo año. Sin embargo, como señalan Michael Clemens y Jimmy Graham, el crecimiento anual de trabajadores jóvenes ha alcanzado recientemente su punto máximo durante este período de alta migración no autorizada. Esto sugiere que la alta emigración podría ser temporal y solo durará los próximos 30 años.

La política migratoria del gobierno salvadoreño

Varias autoridades salvadoreñas están encargadas de abordar la migración, tal como lo dicta la Política Nacional para la Protección y Desarrollo de la Persona Migrante Salvadoreña y su Familia (2017).  El Consejo Nacional para la Protección y el Desarrollo de los Migrantes y sus Familias (CONMIGRANTES) es la máxima autoridad de El Salvador para abordar la migración, como un asunto de desarrollo.  De acuerdo con la Ley Especial de Protección y Desarrollo de la Persona Migrante Salvadoreña y su Familia, este consejo está integrado por diferentes ministerios, representantes de los gobiernos locales, entidades académicas y organizaciones del sector privado. En julio de 2019, El Salvador se unió al Marco Regional Integral de Protección y Soluciones de Centroamérica (MIRPS), el marco del cual se coordinan acciones para la movilidad internacional amparada por diferentes figuras de protección internacional.

Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) a menudo han financiado iniciativas locales que apoyan a los migrantes en El Salvador. Sin embargo, la falta de financiamiento nacional dificulta la capacidad de estos mecanismos institucionales para cumplir sus objetivos. Con los medios que sí tienen a su disposición, las autoridades salvadoreñas se han mostrado activas en el fomento de la migración legal a través de lo siguiente:

1. La gestión de visas de trabajo temporal,
2. La integración de los procesos de gestión del asilo en los marcos de cooperación internacional,
3. La creación de una patrulla fronteriza,
4. La reestructuración del servicio exterior para atender mejor a los salvadoreños en el exterior, y
5. La promoción de reducción del costo de envío de remesas durante la pandemia.

Aún no se han articulado acciones capaces de atacar la emigración masiva, cuya causa es la ineficacia estructural del modelo de desarrollo del país, el cual no satisface las necesidades básicas de bienestar, tanto en términos de oportunidades económicas como de seguridad.

La política de desarrollo del gobierno salvadoreño

En las décadas más recientes, la política de desarrollo de El Salvador se ha configurado a partir de cinco grandes transformaciones. Sin embargo, aún existen disparidades económicas críticas entre los departamentos y municipales en El Salvador que deben ser atendidas como una parte de una estrategia para determinar la migración irregular de forma sostenida.

Figura 3. Las transformaciones institucionales en la política del desarrollo salvadoreña

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En el país, existen varias instituciones públicas encargadas de la promoción del desarrollo, pero realizan su labor, en medio de muchos desafíos que les permitan avanzar de forma acelerada. No existen objetivos de desarrollo interinstitucionales a largo plazo, lo que hace que el logro de dichos objetivos sea particularmente difícil. A estos problemas estratégicos, se suma a la falta de coordinación, la falta de financiamiento, la prevalencia de la corrupción y la escasez de información altamente desagregada al servicio de la toma y ejecución de decisiones públicas.

La mejora del bienestar económico y la seguridad requiere instituciones más eficientes y con un desempeño equiparable en los diferentes departamentos del país.  Argumedo y Zuleta (2018) muestran que los municipios con los mejores indicadores económicos reciben curiosamente los niveles más altos de financiamiento del Fondo para el Desarrollo Económico y Social (FODES). En cambio, los municipios con peor desempeño reciben la menor cantidad de fondos. Esta tendencia sugiere que la distribución de los fondos para el desarrollo no se basa en la necesidad. De acuerdo con un informe reciente de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), se debe priorizar la distribución equitativa de FODES, ya que es la principal transferencia del gobierno central a los gobiernos locales.

Además, es fundamental fortalecer el Ministerio de Desarrollo Local creado en 2019, adoptar una visión equitativa a largo plazo, mejorar los mecanismos de diálogo entre los diferentes niveles de gobierno e introducir intervenciones basadas en la evidencia en las iniciativas de desarrollo en curso.

La cooperación internacional, como recurso complementario a la financiación nacional, debe ser coherente con esas prioridades institucionales para garantizar una solución duradera a la migración irregular.

La política de desarrollo de los Estados Unidos en El Salvador

En una entrevista reciente con Tucker Carlson de Fox News, el presidente salvadoreño Bukele citó la política económica y la seguridad como las dos razones principales por las que la gente huye de su país. Históricamente, la estrategia estadounidense ha intentado abordar estos dos factores complejos.

La Alianza para la Prosperidad (A4P) y la Iniciativa de Seguridad Regional Centroamericana (CARSI) contaban con mecanismos para mejorar las condiciones económicas y las de seguridad, incluyendo intervenciones programáticas dirigidas a la juventud en riesgo, infraestructura socioeconómica y mecanismos de transparencia para el gasto público. Solo para 2021, el Congreso asignó US $ 505,9 millones en asistencia a Centroamérica en su conjunto.

Un reciente de plan de Biden para Centroamérica pretende duplicar esa asignación. La asistencia solicitada parece basarse en la Estrategia de Estados Unidos para el Compromiso en Centroamérica, para la cual el Congreso asignó más de US $ 3.6 mil millones entre el año fiscal de 2016 y el de 2021.

Figura 4. Desembolsos de ayuda exterior de EE. UU. a El Salvador, AF2008 - AF2020

Nota: Estos montos no incluyen la asistencia militar, dentro de la cual se encuentran las asignaciones para combatir grupos criminales como las pandillas. Fuente aquí.

La asistencia estadounidense ha financiado programas para la reducción de la pobreza, incluidas iniciativas de acceso a mercado en zonas de alta emigración, capacitación laboral y alianzas público-privadas para conectar a la juventud con oportunidades laborales.

A pesar de los logros obtenidos, persisten críticas sobre la eficacia de la cooperación estadounidense, como se refleja en un informe reciente publicado por el Wilson Center. Los autores reconocen que el potencial de los programas financiados por los Estados Unidos se ve reducido por:

• La existencia de propuestas desconectadas de las realidades y complejidades del Triángulo Norte,
• La falta de coordinación dentro del gobierno estadounidense y con los implementadores,
• La falta de coordinación con otros socios internacionales,
• El apoyo insuficiente para ayudar a los implementadores más pequeños a tener éxito, y
• La renuencia a adaptar los programas en respuesta a deficiencias o circunstancias cambiantes.

Las agencias estadounidenses redujeron de manera significativa los fondos para muchos de los programas de la región a menos de dos años de implementación debido a la suspensión por parte de la Administración Trump de la mayor parte de la asistencia internacional hacia el Triángulo Norte. En enero de 2021, los programas de USAID estaban llegando a menos de la mitad de las personas que antes de la antes de la suspensión de los fondos en marzo de 2019.

Propuestas para mejorar la política de migración y desarrollo de los Estados Unidos hacia El Salvador

De manera implícita, se supone que la cooperación internacional para el desarrollo de los Estados Unidos a El Salvador reducirá la migración irregular desde la región, en la medida que contribuya a mejorar los medios de vida en este país. Sin embargo, para lograr esta apuesta, USAID debe distinguir entre dos tipos diferentes de “causas fundamentales” de emigración. Por un lado, están los limitantes estructurales de largo plazo de carácter económico y de seguridad; y por otro, las motivaciones de corto plazo de grandes grupos de emigrantes.  Los fondos adicionales de cooperación deberían destinarse a la atención de ambas problemáticas.

En el 2050, menos salvadoreños estarán emigrando debido a las tendencias demográficas.  A medida que la población salvadoreña envejece, las inversiones en educación, desarrollo de habilidades, digitalización y lucha contra la corrupción serán cada vez más beneficiosas en largo plazo. Es probable que estas iniciativas aumenten el PIB de El Salvador y, a su vez, aumenten temporalmente la emigración. Michael Clemens (2020) muestra que a medida que las personas logran más, aspiran a obtener más y, a menudo, abandonan los países de bajos ingresos en busca de mejores oportunidades en otros lugares. 

No obstante, el fortalecimiento de los mecanismos de protección social que minimizan los impactos adversos de la violencia y la extorsión, las pérdidas por desastres climáticos y el desempleo pueden ofrecer oportunidades en El Salvador en el corto plazo y desincentivar el abandono del país de origen.  El acceso a seguros en contra de la pérdida de medios de vida puede prevenir una emigración descontrolada en la inmediatez.  Estos mecanismos son urgentes. Entre marzo y agosto de 2021, se espera que alrededor de 1 millón de personas se enfrenten a una alta inseguridad alimentaria aguda, incluidas 121.000 en Emergencia (Fase 4 de la CIF). Muchos de los que enfrentan inseguridad alimentaria se encuentran en San Miguel, uno de los departamentos con mayores tasas de emigración.

Mientras tanto, para canalizar a los posibles migrantes irregulares salvadoreños por vías legales, Estados Unidos debería:

1. Abrir vías legales

Muchos en El Salvador están esperando citas consulares. El Gobierno de los Estados Unidos debe permitir que las personas con peticiones familiares aprobadas (Formularios I-130) ingresen al país, mientras esperan su tarjeta de residencia.  

En materia de permisos laborales, el gobierno salvadoreño ha examinado a posibles empleados deseosos de participar en el programa H-2. El Departamento de Trabajo debería facilitar las conexiones con los empleadores, el Departamento de Estado debería acelerar el procesamiento consular y USAID debería maximizar los rendimientos de desarrollo entre los titulares de visas H-2 mientras están en casa durante la temporada baja.

2. Comprometerse con el gobierno salvadoreño a nivel municipal

El gobierno de los Estados Unidos debe trabajar de la mano con los gobiernos municipales del país y los actores de la sociedad civil desplegadas en las comunidades. El Departamento de Estado de los Estados Unidos debería fomentar un mayor intercambio de información entre el gobierno nacional-local y los funcionarios de USAID.  Si USAID y los gobiernos locales participan en el intercambio de conocimientos, existe la posibilidad de que los fondos salvadoreños sean distribuidos de manera transparente y adecuadamente evaluados por el gobierno nacional salvadoreño.

3. Combatir la desinformación de los traficantes con campañas de información generalizadas

Las campañas informativas sobre las vías disponibles tienen el potencial de ser más efectivas que las campañas de desincentivación, que son ineficaces. La divulgación creativa en las redes sociales, a través de páginas de memes en Facebook como Hey Salvadoreño Wacha, y las campañas de celebridades, como CNCO, pueden llegar a una audiencia amplia (y joven). Esta estrategia está en la Ley de Ciudadanía de los EE. UU. de 2021 y debe ser implementada de inmediato por actores públicos y privados.

Hay formas de mitigar la carga administrativa en la frontera, pero el gobierno de EE.UU. debe ser creativo con los países de origen para hacerlo. Solo así los gobiernos de Estados Unidos y El Salvador brindarán la opción de una vida digna de tal manera que la decisión de migrar ya no sea forzada.